该不该给“双重国籍”松绑

两种意见激烈交锋：支持者认为放开双重国籍有利人才引进，反对者认为双重国籍可能沦为少数人特权

近些年，有关“双重国籍”问题引起人们广泛关注。在全国“两会”以及一些重要场合，这一话题屡被提及；平时也常有一些知名人士对这一问题发表见解，为政策制定谏言献策；新闻媒体对这一话题更是紧追不舍，关注有加。

从各方意见看，有的主张应当承认“双重国籍”，有的则恰恰相反，观点针锋相对，争论异常激烈。一时间，“双重国籍”成了令人纠结的话题。

国籍政策事出有因

按现行法律，我国禁止双重国籍。然而在1954 年以前，我国是承认双重国籍的。

在清朝以前，中国不存在国籍的概念。辛丑条约签订后，中国成立外务部，后改为外交部，开始对外籍人士进行管理，才有国籍和护照的概念。民国时，中国承认“双重国籍”和无国籍，犹太人可以自由来上海。当时中国和日本等许多国家都订了自由来往条约，中日双方互免签证。解放初期的一段时间，出入境相对宽松。1953 年以前，上海到香港可以自由来往。

新中国成立之初，东南亚的华侨有1000 万之多，且80％是二代或三代华侨。这些华侨多数从事商业，往往财大势雄。然而西方国家大肆渲染“红色政权”威胁，鼓吹“华侨是中国对东南亚抱有帝国主义企图的实证”，离间中国与东南亚国家的关系。东南亚一些国家的政府认为, 定居在这些国家的华人具有本国国籍, 同时也有中华人民共和国国籍，他们不会真正效忠所在国家, 大量华人涌入可能导致本国成为华人的殖民地。华侨问题因此成了他们的心结。一些国家对华侨采取岐视政策，甚至纵容和鼓励当地民众采取暴力手段强行驱逐华人。那段时间，一些地方发生了封闭华侨报馆、社团、学校等反华、排华运动，华侨生命财产安全受到严重威胁。

为了消除误会、解除怀疑、保护华侨，改善与东南亚国家的关系，1955 年中国与印尼政府签署解决华侨双重国籍问题的条约，根据这一条约，海外华侨在一人一国籍的原则下，自愿选籍。中国自此不承认双重国籍。

1980 年，新中国第一部《国籍法》正式规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍??定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。

支持者：放开双重国籍有利人才引进

进入新世纪，国际人才竞争愈演愈烈，有关双重国籍的争论渐渐浮出水面。一些人士主张承认双重国籍，其主要理由就是，禁止双重国籍影响人才引进，放开双重国籍可以吸引更多海外优秀人才到中国创业发展，更大地促进我国经济发展。

一些人士表示，由于缺失祖籍国原有的公民身份，中国对已经侨居海外人才的向心力和吸引力会大大减弱。由于国际间人才竞争日趋激烈，亟需出台新的政策吸引海外人才回流。双重国籍政策如能有条件地放开，将会吸引一大批既愿意为中国作贡献，又不愿放弃海外身份的高端海外人才，打消他们回中国发展的后顾之忧。

早在2005 年，民建中央曾在两会上提交党派提案，建议中国承认“双重国籍”，并提出让海外移民涉足政治，以公民身份参加人代会和政协会的设想。

中外教育交流协会秘书长常纳也对媒体表示，目前加入海外国籍的中国人还是以海外留学生为主，这些留学生其实大多是高等专业技术人才。他们年轻，有专业技术和才能，但是由于种种原因选择了发达国家国籍，这并不代表他们想放弃中国国籍。他们中有相当一部分还是希望保留中国国籍。

一些人士还介绍，不少国家已经逐渐放开双重国籍。比如，巴西1995 年开始承认双重国籍；墨西哥1998 年开始对等承认双重国籍；韩国2008 年决定有条件允许双重国籍。他们建议，我国也应逐步放开双重国籍。

反对者：双重国籍可能沦为少数人特权

然而，不少人士对放开双重国籍表示担忧。

长期关注科技人才流动的旅美学者田方萌认为：一旦放开这一政策可能将进一步拉大国人的不平等感，少数精英的“双重国籍”身份可能会使普通民众觉得他们离心离德，从而减少社会凝聚力。

国内一些学者认为，若开放双重国籍政策，实际上是赋予一小部分群体超国民待遇，使其成为少数人享有的特权，这只会加剧国内大部分民众的“被剥离感”和不平等感。而且，在当前城乡二元结构仍存在，国民尚未完全实现迁徙自由，国内城市新移民在户籍、子女入学、就业等问题仍没有得到公平对待和根本解决的情况下，贸然启动对海外华人的双重国籍，或将招致国内民众的意见反弹。

法学专家乔新生更是尖锐地指出，如果承认双重国籍, 那么很可能出现的后果是, 一些先富裕起来的和掌握权力的公民, 利用双重国籍制度逃避对中国的法定义务。允许双重国籍存在, 中国的国家权力机关将会逐渐地落入取得外国国籍人的手中, 中国公民的基本权利将得不到保障。实行双重国籍制度很可能会导致高端人才或者“特殊人群”通过变换国籍获得特别的保护, 普通中国公民将会饱受双重国籍挤压所带来的痛苦。中国当前最紧迫的问题不是承认双重国籍, 而是如何在尊重国籍法的基础上, 切实加强法律监管, 防止双重国籍成为少数人的特权。

虽然我国不承认双重国籍，但少数人拥有双重国籍的现象并不鲜见。早在上世纪八九十年代，我国就已经零星出现了少数人通过不正常渠道购买外国护照的事情。进入本世纪，出国人数剧增，许多在海外的新移民为了谋求在居住国获得较好的生存发展环境，加入外国国籍，这些国家往往对入籍者也不要求放弃原有国籍。这就使得一些出国留学人员成为事实上的双重国籍拥有者。此外，一些违纪违法官员通过各种关系，秘密取得外籍身份或者双重国籍，双重国籍已经成为一些贪腐官员暗渡陈仓、试图逃避打击的另一手段。

针对这种现象，不少民众呼吁严格管控“双重国籍”。

有没有两全之策？

在两种意见尖锐交锋的同时，人们也在思索第三种解决途径。

针对禁止双重国籍不利人才引进的言论，法学专家乔新生认为，双重国籍根本不是问题, 有问题的是国内的科学研究环境和不合理的体制。只有彻底改变我国的科学研究环境, 真正打破官本位的体制, 才能让更多的归国留学人员施展自己的才华。

中国侨联华侨华人历史研究所副研究员程希认为，如果为了寻求人才，完全可以用其他通融办法解决，不一定非要这种根本性变革。法律是刚性的，而政策可以随时调整、更新，甚至还可以随时废除。

中国与全球化研究中心主任、欧美同学会副会长王辉耀也表示，不应拘泥于“双重国籍”这一说法，也不一定要死咬这个法律概念。可以出台类似“海外公民证”或“海外华裔卡”的政策，以此承担部分双重国籍的职能。

近些年，不少地方实施“人才绿卡”政策，为引进人才提供方便。不过一些人士也反映，绿卡仅限于当地使用，且能享受的政策有限。同时中国“绿卡”还存在门槛高、覆盖面窄、办理周期长等问题。

为此一些人士建议，应当进一步完善绿卡政策，使海外人才能在中国和移民国之间自由走动。这样，不必涉及国籍政策，也能切实解决海外人才关心的实际问题。

2011 年6 月29 日，在大连举行的中国海外学子创业周上，人力资源和社会保障部副部长王晓初表示，国籍具有很强的政治意义，问题比较复杂。最现实的是，进一步完善永久居留制度（即中国绿卡），为取得外籍的留学归国人才提供便利。

2012 年6 月15 日，在第二届中国人才发展论坛上，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮表示，全国人大将审议出入境管理法，已经把人才签证作为一个专门项目。

这些信息表明，有关双重国籍的建议、呼声已经引起中央高层的重视。有关部门也正在积极寻找稳妥周全的解决之道，为我国引进海外人才开启方便之门。

刊于2012年第8期中国人才杂志