北京大學法學院教授 姜明安
十八屆三中全會通過的 《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出和確定了經濟、政治、文化、社會、生態和黨建六大領域的改革。其中黨建領域的改革是其他五大領域改革的保障：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用……提高黨的領導水平和執政能力，確保改革取得成功”。
怎麼加強和改善黨的領導？怎麼發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用？關鍵在於提高黨科學執政、民主執政和依法執政的水平，完善黨的領導體制和執政方式。而實現這一目標的最重要的措施就是健全完善中國共產黨黨內法規體系。正因為如此，黨中央在《全面深化改革若干重大問題的決定》通過半個月后，即發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。
一、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》發布的背景和意義
我們可以從以下五個方面認識《綱要》出台的背景和意義：
其一，出台《綱要》是建設“法治中國”的需要。“法治中國”的一個重要要素是執政黨依法執政。依法執政必須要有完善的黨內法規體系，特別是中央黨內法規體系。新中國建立以后，特別是改革開放以來，我們黨也制定了數量不少的黨內法規，但是構不成體系，大量保障和推進黨依法管黨、依法執政的黨內法規尚屬闕如，許多黨內法規缺少“法”的要素，需要修改重構。為了適應建設“法治中國”的需要，中央適時發布了這一《綱要》。
其二，出台《綱要》是落實十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》的需要。前已述及，全面深化改革必須加強和改善黨的領導，加強和改善黨的領導是全面深化改革取得成功的基本保障。而加強和改善黨的領導的重要方式和途徑是健全、完善黨內法規體系，保証黨依法治思維和法治方式領導。
其三，出台《綱要》是改進黨的作風和反腐敗的需要。改作風和反腐敗有兩種方式和途徑：一種方式和途徑是人治，另一種方式和途徑是法治。人治方式和途徑改作風和反腐敗就是靠領導命令，靠運動，靠懲治﹔而法治方式和途徑改作風和反腐敗則要靠健全完善法律和制度，而且必須是系統的和嚴密的法律和制度。中央既然選擇以法治方式和途徑改作風和反腐敗，自然就必須健全、完善系統、嚴密的黨內法規。為此，不能不有頂層設計，尤其不能不制定中央黨內法規制定規劃或規劃綱要。
其四，出台《綱要》是提高黨的執政能力的需要。提高黨的執政能力不僅需要黨的“廉”，把權力關進籠子裡，而且需要黨的“能”，選拔能干事，善干事，有真才實學的黨內精英來執掌公權力。那麼，怎麼才能在黨內真正創建能者上、庸者下的機制呢？無疑需要健全完善黨內這方面的法規體系，並通過制定規劃和規劃綱要促進黨內相應法規的健全和完善。
其五，出台《綱要》是提高黨內法規規范化、體系化建設本身的需要。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央和中央部門雖制定了一大批黨內法規，但是，由於立法沒有整體規劃，沒有頂層設計，從而黨內法規存在“碎片化”現象：許多領域缺少必要的基礎主干性的法規，有的領域雖有基礎主干性法規，卻缺少配套性法規，還有些領域的某些法規存在著相互重復，甚至相互沖突的情形。盡管經過近年來的法規清理，這些問題得到部分解決，正在減少，但是如果我們現在不抓緊推出黨內法規制定規劃或規劃綱要，特別是中央黨內法規制定規劃或規劃綱要，，這些問題不可能得到根本解決，即使舊的問題得到解決，新的問題還會不斷產生。
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