李玉璧：发挥立法对法治建设的引领和推动作用
立法是分配正义的艺术，立法正义是社会最大的正义。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须高度重视立法的引领和推动作用。党的十八届四中全会对立法工作有许多新表述和新观点，充分体现了党对立法工作的思考更加成熟、更加完善，为国家今后立法工作指明了方向。
一、立法先行，发挥立法的引领和推动作用
体制机制改革实质上是法制改革。我国30多年的改革经验充分证明，只有改革与法律同步才能避免冲突与风险。而要实现改革决策和立法决策相衔接，必须正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，高度重视法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。党的十八届四中全会决定明确提出，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，努力做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。
二、坚持人民主体地位，恪守以民为本、立法为民理念
主权在民是近代以来政治领域中所弘扬和倡导的最基本、最重要的一项原则，是现代民主政治的基石。以民为本、立法为民，确立了立法价值取向。这就要求在国家的立法工作中，坚持国家的一切权力属于人民，坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。尊重和保障人权，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，从法律制度上更好地体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
三、完善和创新我国的立法体制
经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系。但也要看到，快速建构的法律规范体系与急速转型的社会生活之间还存在着规范效力与生活接纳之间的紧张关系。立法领域仍然面临着一些突出问题。四中全会对如何改革和完善立法体制提出了许多新观点。一是加强党对立法工作的领导。要确保党集中了人民意愿的主张通过国家立法机关，按照法律程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。进一步完善党对立法工作中重大问题决策的程序。
二是充分发挥国家权力机关在立法工作中的主导作用。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。
三是加强和改进政府立法制度建设。完善行政法规、规章制定程序，完善公民参与政府立法机制，增强政府立法的公开性、透明性。加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用。既要注意赋予行政机关依法行使职权的必要的权力和手段，又要明晰法定责任，防止部门争权推责。
四是通过科学配置立法权实现法律正义。立法权限划分是立法体制的核心内容。要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。要明确地方立法权限和范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。依法赋予设区的市地方立法权，充分调动地方通过制定地方性法规加强对本地区事务的自主管理。地方立法始终要坚持“不抵触、有特色、可操作、小而精”的原则，让制定出来的地方性法规立得住、行得通、真管用。
四、深入推进科学立法和民主立法
加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。推进立法精细化，增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。探索委托第三方起草法律法规草案。
健全立法机关和社会公众的沟通机制。充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。现行实践是，法律草案一般经三次审议后交付表决，通常是就整个法律草案进行表决。但就整个法律案进行表决并不能充分反映人大代表或者常委会组成人员的看法和主张。
五、加强法律解释工作，提高立法的弹性与适应性
立法机关最了解某一立法的原意和立法目的，由立法机关解释法律最为恰当和准确。今后国家在完善立法体制，深入推进科学立法和民主立法的同时，要重视法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据，恰当地处理好立法解释、司法解释、行政解释三者之间的关系，使其在一个科学合理的限度充分发挥其应有的解释作用，实现功能互补，为法制统一实施奠定良好的基础。
（作者系西北师范大学法学院教授）
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