三十而立，宪法成就复兴伟业——纪念现行宪法实施30周年

为有偿转让土地提供法律依据

土地流转走上市场路

记者  彭  波

●宪法承认了土地使用权的商品属性，跨出了土地商品化、市场化的重大一步

●社会主义市场经济在土地使用制度深刻变革的基础上以更快的速度向前发展

●宪法的修改首先应该是对改革开放成功经验的确认

1987年12月1日，深圳市一场“公开竞投”吸引了全中国关注的目光。中央领导同志、17个市长、众多中外媒体齐集拍卖会现场，人们翘首以待，期盼着最终胜利者的诞生。

这场“公开竞投”之所以成为社会关注的焦点，并不在于它的规模有多大，也不在于标的物的价值有多高，而是标的物本身的特殊性——土地的使用权。

“其实，这场在深圳举行的土地使用权拍卖，严格地说是违宪的。”中国政法大学法学院教授焦洪昌说，“我国1982年实施的宪法，由于主客观条件的限制，并没有认识到土地的商品属性，本着‘社会主义的公共财产神圣不可侵犯’的原则，规定‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、租赁或者以其他形式非法转让土地’，禁止土地通过市场流动。”因此，在很长一段时间里，建设用地除了行政划拨之外，再无其他来源。

然而，谁也没有预料到，当时已经启动的改革开放会给中国社会带来如此迅速而深刻的变化。很快，在一些较早进行改革开放的地区，土地资源对于经济发展的制约逐渐显现出来。工厂建设要地、新增人口要房、城市发展需要空间，可偏偏作为这一切基础的土地，却被宪法严格禁止流转。

与此同时，政府需要花费大量人力物力对土地进行大规模的基础建设，然后却只能无偿划拨给用地单位无限期使用。在这种土地使用模式下，政府财政承担着庞大的基础设施建设开支，却没有任何途径回笼资金，陷入了开发土地越多，财政压力就越大的恶性循环中。政府有限的资金都被用来偿还开发土地欠下的贷款，再没有多余的资金用于加快城市建设。

旧有观念制度与发展现实需求，在土地这一基本生产资料的问题上，发生了猛烈碰撞。在解放思想的号召下，广州、深圳等地开始效仿早已实行市场化使用土地制度的香港，实验土地流转的可行性。

1987年，深圳市政府发布了一则《土地竞拍公告》：将对一块紧靠深圳水库、面积8000多平方米的住宅用地进行公开竞投，具有法人资格的深圳企业，包括中外商在深圳的独资、合资企业均可报名参加。为了回避“违反宪法”和“搞资本主义”的指责，深圳官方甚至利用“技术性表述”，将拍卖改为“公开竞投”，以回避“卖”土地的字眼出现。

中国第一宗土地“公开竞投”场面十分火爆，设定为200万元的拍卖底价以每次加５万元的速度“呼呼”上蹿。经过44家企业持续17分钟的激战，持11号牌的深圳经济特区房地产公司总经理骆锦星以525万元赢得了最终胜利。当时任深圳市规划国土局局长刘佳胜手中的小木槌重重落下时，现场在短暂的沉寂后，爆发出热烈的掌声。

“这是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国承认了土地使用权的商品属性，跨出了土地商品化、市场化的重大一步。”媒体的评论赋予了这场拍卖会里程碑的意义。事实上，这场拍卖会不仅开启了中国土地使用制度改革的大幕，为以后房地产行业的发展黄金期奠定了基础，而且也为政府开辟了新的资金来源，使地方政府有能力也有魄力将改革开放进一步引向深入。

5个月后的1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过宪法修正案，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。“在深圳土地第一拍之后不久，宪法就迅速予以肯定的回应，第一次明确了土地流转的合法性，为土地有偿转让提供了法律依据。有了宪法的确认，才有越来越多的城市加入到利用市场对土地资源进行配置的大军中，社会主义市场经济也在土地使用制度深刻变革的基础上以更快的速度向前发展。”焦洪昌说。

尽管从时间节点上来说，1988年宪法中关于土地流转条款的修改稍显滞后于改革开放的步伐，但焦洪昌认为这情有可原：“八二宪法正处于从革命宪法向改革宪法的转型期。在中国飞快的改革开放进程中，谁也不能预料某项新政策、某条新举措到底能不能成功，或者在多大范围内能够推而广之，尤其在涉及土地等基本生产资料的改革上更是如此。因此，宪法的修改首先应该是对改革成功经验的确认。只有经过实践检验的政策措施，才应该被写进宪法之中。”

但宪法的修改并不总是滞后于时代。2004年，随着城市化进程的深度推进，土地的征收征用已经成为社会的矛盾根源之一，征收征用与用地补偿之间的矛盾几乎不可调解。面对这种情况，宪法规定在征收征用土地的同时，应该进行补偿。“这一条款改变了以往社会对于土地承包权性质的看法，农民承包土地的权利不再被视为债权的一种，而是逐渐向物权甚至财产权的方向发展。这对农村的稳定起到了很大作用，更好地维护了农民的权益。”焦洪昌说，“宪法确定了我国发展的总目标，同时也为改革开放制定了基本原则。从这个角度说，宪法实际上指引着改革开放前进的方向，确保为经济社会发展提供不竭动力的同时，方向不会错。”