学者建言 规范红头文件应用法控权
——访黑龙江大学法学院额外法与行政法教研室主任刘春萍教授 本刊记者/薛万博
红头文件大多事关政策、策略问题，事关百姓的切身利益。毛泽东同志早在1948年就作出这样的告诫：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”然而，近年来一些地方和部门的红头文件却频频遭遇信任危机，从本该是公民维护自身权益的利器沦为舆论屡屡质疑、批评的对象。就红头文件乱象的解决之道，本刊记者采访了黑龙江大学法学院宪法与行政法教研室主任刘春萍教授。
权大于法是根子问题 本刊记者：刘教授，作为长期研究行政法学的学者，您怎样看待红头文件？
刘春萍：首先应当明确，红头文件这个词并非法律用语，而是百姓对于印有制发单位红色题头和盖有红色印章文件的一种俗称。红头文件是行政机关在实施行政管理过程中所采用的一种重要方式和手段，在实施法律法规、落实国家政策方面发挥着非常重要的作用。因其具有的灵活性、针对性、高效性、阶段性特征而为行政机关广泛采用。
本刊记者：当前，在一些地方和部门，红头文件存在着杂、乱、多等问题，甚至成了地方和部门争权夺利的依据，您怎么看？
刘春萍：某些红头文件之所以陷入尴尬境地，原因就在于它们的“跑偏”。其“跑偏”的实质就是公共权力的运用违背了权力设置的价值目标，不是为了公共利益用权，而是用于谋求小集团的私利。在权力的自恋与膨胀中，一些红头文件实际上在消弭着法律的权威和尊严，蚕食着公共权力的公信力，阻碍着法治建设的进程。特别是在市县级政府和部门，红头文件是具体行政的基础，却因“越位”、“跑偏”等问题时常引发不稳定甚至群体性事件，对其加强规范是依法行政的题中应有之义。
记者：近几年，中央和地方政府曾多次发文清理红头文件，为什么“跑偏”的“红头文件”依然不断出现？您认为根子在哪里？
刘春萍：在建设法治政府的过程中，从中央到地方已经普遍认识到红头文件滥用之害，2004年以来相继出台了一系列规范性措施，也取得了不少成果。但是，由于实际上并未触及行政过程中权大于法这个根子问题，“跑偏”问题也就时常出现。很多学者有这样一个共识：真正能够对监督行政立法产生直接作用的，乃是立法和司法监督，即在体制上补充行政立法上的疏漏和缺陷，推动司法独立，使得司法机构能够直接介入对规范性文件的监督和审查。一句话，治理红头文件乱象，最终要用法而不是用权。
红头文件当体现“以人为本”的主旨 记者：治理红头文件乱象应该从哪儿入手？
刘春萍：近年来，不少专家学者以及地方政府都在积极地探讨相对有效的解决方法。我认为，要杜绝“问题红头文件”，应从源头抓起。首先要从红头文件的产生入手。有论者这样比喻，优生优育要把好婚检关、孕查关，同样，一个好的红头文件的产生，也要把好起始关。
记者：如何把好红头文件的起始关？
刘春萍：这里有四个原则是必须坚持的：一是目的性原则。目的必须正确，有利于公平竞争和健康发展，有利于公益事业，有利于社会的和谐进步。二是法理性原则。要符合法律规范，不能违背有关法律的原则、精神，或者规避法律。三是民主性原则。文件的起草与制定，要广泛征求人民群众的意见，充分体现人民群众的意志。四是可行性原则，不仅要通俗易懂，还要便于操作和实施。
本刊记者：您认为制定红头文件应该把握的主旨是什么？
刘春萍：应该说是“以人为本”。政府的“公权力”要维护公众的“私权利”，而不是设置障碍、强行侵犯“私权利”，这是文明社会的一个常识。这个常识是建立在“立法为公，以人为本”理念之上的。我举个例子。去过美国的人都知道，美国的诸多广场周围都有大草坪，而穿过草坪的路径如何修是大有讲究的。美国人是这样做的：草坪铺完后，先让南来北往的行人自由走动，在草坪上踩出一条条“路”之后，再用石子和水泥修成。自由踩出来的路就是最便利公众的路。反观我们身边的情况，城市的草坪路径往往为了美观而牺牲了行人的便利，结果，在草坪上修出小路后，行人又踩出了另外的捷径。美国草坪路径给人们的启示是：规则应当顺应人的本性、引导人产生正确行为，而不是违背人的本性对其进行强制。那些有悖于“以人为本”主旨的管理规则，下再多的红头文件也将是一纸空文。
本刊记者：在文件制定过程中，如何通过机制性保障来充分体现人民的意志？
刘春萍：应向各界敞开征求意见的大门，先听取百姓意见，比如听证会、网络公开征求意见等。只有拓宽社会知情和监督渠道，才能真正做到还权于民、取信于民，但一定要做真、做实才能真正赢得民意。
本刊记者：我记得有这样一篇报道，广州市海珠区官洲村130多户村民的房屋被区城管执法大队认定为违章建筑，依据是1979年广州市革命委员会颁布的《关于违章建筑处理暂行规定》。村民们不服，于是对簿公堂。对于一些年代久远的文件，该如何处理？
刘春萍：用坊间说法，红头文件具有极强的权威性，能够左右甚至决定人们的利益、命运。不过，这种红头文件一发就管几十年甚至“无期限”的做法，实在是对老百姓利益的最大伤害。因为事物都是不断发展变化的，随着时间的推移，社会环境、国家政策也会随之发生变化，红头文件如果不及时清理，就会与国家新出台的法律、法规相抵触。而继续执行过时的红头文件，将会严重损害政府公信力。应该及时废除过期的、已不适应现实情况的行政规范性文件。这样做不仅是必要的，而且是必须的。有些红头文件出台的时间久远，且带有强烈的时代性，如不及时废止，据其作出的具体行政行为，就可能有悖于当前现实，造成极大的消极影响。及时废除完成了历史使命的红头文件，使之及时退出行政管理工作范畴，有利于维护行政相对人的利益，减少行政机关对行政相对人的损害。
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