焦点探析 “跑偏”的红头文件为何难以绝迹？ 倪宗文
红头文件与公众生活息息相关。据《法制日报》报道，专家估计，截至2007年底，全国的红头文件数量不低于200万件，其中有不少红头文件没有履行“体检”程序。以2006年为例，我国市县政府制定发布的规范性文件为5.6万多件，其中市级11901件，县级44395件，平均每个市33件，每个县16件。这里不包括市、县两级政府部门制发的红头文件，而这部分恰恰是“红头兵团”中的主力。红头文件的特性决定了其不能与法律、行政法规和政府规章相抵触。但事实上，一些地方的红头文件却和全国人大制定的有关法律、国务院制定的有关行政法规及有关部委制定的行政规章不尽合拍。前些年，安徽省在对110件省级红头文件审查时发现，其中竟有60％的文件存在违法违规“瑕疵”。
我国全面清理红头文件，建立规范性文件备案审查制度的要求和行动已经实施多年。2007年，国务院法制办负责人在全国行政法规规章清理工作座谈会上表示：将对655件现行行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章总计1.3万余件行政法规规章逐一清查。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》出台。《决定》明确规定：市县政府及其部门制定规范性文件，要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。虽然从中央到地方政府为红头文件设立了不少“紧箍咒”，明确了法制部门审核其合法性的职责，但违法、违规的红头文件还是屡屡出现。那么，到底是什么原因导致了错位的红头文件能够大行其道呢？
——制发要件混乱。首先，红头文件的制发比较混乱，缺乏统一规范：一是制发主体混乱。除了党和国家各级政权机关（包括党委、人大、政府、政协和军队等），人民团体和企事业单位也可以在其权限范围内以本机关、本部门、本企业的名义制发各种红头文件，进而造成红头文件“满天飞”，质量参差不齐，生命力不强，弱化了红头文件的实际执行效果。二是制发程序混乱。各种制发主体应当按照什么样的程序来制发红头文件，哪些事项需要由红头文件来加以规定，红头文件制作需要经过哪些“工序”等等，在我国至今还没有建立统一规范，尚无章可循。三是制发内容混乱。红头文件中，大到国家颁布大政方针，小到通知开会，涉及范围极广，且内容的重要程度无法从文件的形式上辨识。其中还有相当一部分红头文件内容笼统空泛、乏善可陈、照搬照抄、缺少新意和特色，没有做到严格把关、精益求精，一定程度上影响了红头文件的权威性、指导性和可操作性，破坏了红头文件应有的严肃性。
——审核把关不严。现实中，由于一些权力机关对违法审查工作不重视，也由于政府的诸多红头文件“有件不报”的情况比较普遍，人大在违法审查上存在着缺位现象，导致超越法律、架空法律的红头文件时常可见，且迟迟得不到纠正。2004年，湖南省嘉禾县打着“把经济搞起来”的幌子，用红头文件开道，让那些完不成“拆迁任务”的干部、职工，付出了暂停工作、停发工资甚至是被开除或下放到边远地区工作的代价。尽管任何一份文件的出台，都必须经过拟稿人、核稿人以及主要领导的过目和把关，但是，在文件审核把关的过程中，很多人更看重的是语句通不通，有没有错别字，而对即将出台的文件是不是与某一部法律法规相违背，一般少有人问津。甚至有的领导根本连看都不看就大笔一挥，签上自己“不担任何责任”的大名。至于文件付印前到法制部门和保密部门的审查备案，也往往被省略和简单化。于是，在缺乏“上纲上线”的审核把关下，“问题红头文件”、“违法红头文件”层出不穷。
——权力制约乏力。很多情况下，在一个地方、一个单位、一个部门，“一把手”的话往往就是“圣旨”，“一把手”的想法就是命令。只要他脑袋一拍、想法一来，那下面的人便会执行、落实。当然，执行和落实的最好途径就是下发红头文件，至于红头文件有没有问题、合不合法律，往往少有人管。法治越健全，行政权力就该越小。实践已经证明，膨胀的权力动辄干预市场与法律事务，往往会对市场与公众产生杀伤力。类似湖北省公安县出台的“卖烟文件”、山东省潍坊市寒亭区政府的“卖房文件”等等，都是权力膨胀的结果。但从以往的情况来看，签发文件的责任人不大可能付出较大的代价。这正是红头文件越发越离谱的一大原因。
【1】 【2】 【3】 【4】 【5】 【6】
