孟建柱：深化司法體制改革

二、准確把握深化司法體制改革的主要任務

司法體制改革是一項長期而艱巨的任務。改革開放特別是黨的十六大以來，我國穩步推進司法體制和工作機制改革，取得了階段性重要成果，積累了寶貴經驗。但是，與經濟社會發展的形勢相比，與民主法治的進步相比，與人民群眾的司法需求相比，我國司法體制還存在一些不適應、不協調的問題。必須進一步深化司法體制改革，解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙，立足現實，著眼長遠，不斷完善和發展中國特色社會主義司法制度，充分發揮社會主義司法制度的優越性。

（一）確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權

人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，是憲法的明確規定，是保障國家法律統一正確實施的關鍵。近年來，社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制於地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統一，損害司法權威。為此，《決定》特別指出，要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。主要有兩項內容：

一是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。我國是單一制國家，司法職權是中央事權。考慮到我國將長期處於社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。

二是探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關的地域管轄和案件管轄。司法機關按行政區劃設立，管轄所屬行政區劃內的案件，容易受到地方保護主義的干擾。同時，我國地區間發展不平衡，各地司法機關承擔的業務量也有較大差距，一些地方司法資源閑置。應該從現行憲法框架內著手，探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件。

（二）建立符合職業特點的司法人員管理制度

我國在司法人員的招錄、遴選、培養、任用等方面，實行與普通公務員相同的模式。我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊伍人數較多，導致基層司法機關人多職數少，基層法官、檢察官、人民警察職級低、待遇差、發展空間有限，不利於提升專業素質，不利於保証辦案質量。為此，《決定》要求，建立符合職業特點的司法人員管理制度。主要有4項改革舉措：

一要推進司法人員分類管理改革。突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別於普通公務員的法官、檢察官專業職務（或技術職稱）序列，完善執法勤務機構警員職務序列和警務技術職務序列，健全書記員、專業技術人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數比例等配套措施，進一步提升司法隊伍職業化水平。

二要完善法官、檢察官、人民警察選任招錄制度。建立初任法官、檢察官、人民警察統一招錄、集中培訓、基層任職、有序流動、逐級遴選的機制。建立預備法官、檢察官訓練制度，將完成預備法官、檢察官職業訓練並考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學者等專業法律人才擔任法官、檢察官的制度機制。針對不同審級法院的法官、不同級別檢察院的檢察官，設置不同的任職條件，實行法官、檢察官逐級遴選制度。進一步改革人民警察招錄培養制度，加大警察院校畢業生入警的比例。

三要完善法官、檢察官任免、懲戒制度。建立科學合理、客觀公正的業績評價體系和考核晉升機制。人民法院、人民檢察院成立吸收社會有關人員參與的法官、檢察官選任委員會、懲戒委員會，制定公開、公正的選任、懲戒程序，確保政治素質高、職業操守好、業務能力強的優秀法律人才進入法官、檢察官隊伍，確保法官、檢察官的違法違紀行為及時得到應有懲戒。

四要強化法官、檢察官、人民警察的職業保障制度。從職業特點看，法官、檢察官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，隻有通過國家司法資格考試和公務員考試，並從事一段時間的法律工作，才能被任命﹔從職業風險看，當前我國正處於社會矛盾凸顯期，矛盾的對抗性、敏感性增強，司法人員特別是人民警察的職業風險增大。現有的司法人員保障制度沒有體現其職業特點和職業風險，不利於推動司法隊伍的專業化、職業化、正規化建設。按照責權利相統一的原則，在嚴格司法人員任職條件，強化司法人員辦案責任的同時，要為法官、檢察官、人民警察依法公正履職提供必要的職業保障。

（三）健全司法權力運行機制

權責明晰的司法權力運行機制，是公正司法、高效司法、廉潔司法的必要保障。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，但一些地方仍不同程度存在司法行政化的問題。主要表現在：判審分離，審者不判、判者不審﹔審判工作內部層層審批，權責不明，錯案責任追究難以落實﹔上下級法院之間的行政化報批，影響審級獨立。必須遵循司法規律，著力健全司法責任制，理順司法權與司法行政事務權、司法權與監督權的關系，健全權責統一、權責明晰的司法權力運行機制。

建立主審法官、合議庭辦案責任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。

改革審判委員會制度，審判委員會主要研究案件的法律適用問題，推進完善院長、副院長、審判委員會委員或審判委員會直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。

明確四級法院職能定位，探索充分發揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保証法律統一正確實施的職能。進一步規范和落實上下級法院的審級監督，確保審級獨立。

（四）深化司法公開

“陽光是最好的防腐劑”。深化司法公開，讓司法權力在陽光下運行，有利於保障公眾對司法工作的知情權，增強有效監督，促進司法公正，提高司法能力，樹立司法公信，提高人民群眾對司法工作的滿意度。

要著力推進審判公開。除法律規定不宜公開的以外，都應公開審判。庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉証、質証、辯論主張權利的平台。庭審全程應該同步錄音錄像，並入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利於約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利於為上訴審、監督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。最高人民法院開設“中國裁判文書網”，逐步實現四級人民法院依法可以公開的生效裁判文書全部上網，增強裁判文書說理性。

要大力推進檢務公開。建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制度，增強法律文書說理性。實現當事人通過網絡實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉和辦案流程信息。健全公開審查、公開答復制度，對於在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當地有較大社會影響的擬作不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件，檢察機關主動或依申請組織開展公開審查、公開答復。

要不斷推進警務公開、獄務公開。進一步完善公開機制，創新公開方式，暢通公開渠道，依托現代信息手段確保各項公開措施得到落實，實現以公開促公正。

（五）改革人民陪審員制度，健全人民監督員制度

人民陪審員制度是人民群眾依法參與和監督司法的最重要、最直接的形式。人民陪審員來自群眾、代表群眾，具有通民情、知民意的優勢，有助於與職業法官形成思維和知識上的優勢互補，有效調處矛盾糾紛﹔有助於增強裁判透明度，促進司法公正，提升司法公信力。長期以來，人民陪審員制度發揮了積極作用，但“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現象依然不同程度存在，需要進一步完善制度設計。要擴大人民陪審員數量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權利，提高陪審案件比例，切實發揮人民陪審員制度的作用。

人民監督員制度是從群眾最關注、監督較薄弱的查辦職務犯罪工作入手，為確保檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使而建立的社會監督機制，是人民群眾參與司法的一種重要形式。2003年正式啟動人民監督員制度試點，目前已在全國檢察機關全面推行。要進一步健全人民監督員制度，推進人民監督員制度規范化，科學設置人民監督員選任方式，拓展監督案件范圍，規范和完善監督程序，增強監督實效，促進檢察工作科學發展。

（六）嚴格規范減刑、假釋和保外就醫程序

減刑、假釋、保外就醫是刑罰變更執行的重要制度，減刑是對確有悔改或立功表現的犯罪分子，將原判刑罰適當減輕﹔假釋是對確有悔改表現、不致再危害社會的犯罪分子，附條件提前釋放﹔保外就醫是對患有嚴重疾病的犯罪分子，經有關機關批准，由保証人取保在監外醫治，對其刑罰暫予在監外執行的形式。減刑、假釋、保外就醫是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執行過程中的具體體現，對於激勵罪犯改造，促進罪犯回歸和融入社會，具有重要意義。目前，在刑罰變更執行中存在一些問題，比如，一些罪犯實際服刑時間過短，職務犯罪罪犯減刑時間間隔短、幅度大，假釋和保外就醫比例高等，引起了社會輿論關注和對司法公正的質疑，必須進一步完善減刑、假釋、保外就醫制度。

要從申請到裁定、決定各環節，嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，特別是強化對裁定、決定程序的監督制約，實行執行機關、人民法院、人民檢察院對減刑、假釋和暫予監外執行的網上協同辦案，防止刑罰變更執行環節腐敗現象的發生。健全對假釋、暫予監外執行的管理制度，強化管理責任，防止漏管、脫管和重新違法犯罪，提高矯治效果。