該不該給“雙重國籍”鬆綁

兩種意見激烈交鋒：支持者認為放開雙重國籍有利人才引進，反對者認為雙重國籍可能淪為少數人特權

近些年，有關“雙重國籍”問題引起人們廣泛關注。在全國“兩會”以及一些重要場合，這一話題屢被提及﹔平時也常有一些知名人士對這一問題發表見解，為政策制定諫言獻策﹔新聞媒體對這一話題更是緊追不舍，關注有加。

從各方意見看，有的主張應當承認“雙重國籍”，有的則恰恰相反，觀點針鋒相對，爭論異常激烈。一時間，“雙重國籍”成了令人糾結的話題。

國籍政策事出有因

按現行法律，我國禁止雙重國籍。然而在1954 年以前，我國是承認雙重國籍的。

在清朝以前，中國不存在國籍的概念。辛丑條約簽訂后，中國成立外務部，后改為外交部，開始對外籍人士進行管理，才有國籍和護照的概念。民國時，中國承認“雙重國籍”和無國籍，猶太人可以自由來上海。當時中國和日本等許多國家都訂了自由來往條約，中日雙方互免簽証。解放初期的一段時間，出入境相對寬鬆。1953 年以前，上海到香港可以自由來往。

新中國成立之初，東南亞的華僑有1000 萬之多，且80％是二代或三代華僑。這些華僑多數從事商業，往往財大勢雄。然而西方國家大肆渲染“紅色政權”威脅，鼓吹“華僑是中國對東南亞抱有帝國主義企圖的實証”，離間中國與東南亞國家的關系。東南亞一些國家的政府認為, 定居在這些國家的華人具有本國國籍, 同時也有中華人民共和國國籍，他們不會真正效忠所在國家, 大量華人涌入可能導致本國成為華人的殖民地。華僑問題因此成了他們的心結。一些國家對華僑採取岐視政策，甚至縱容和鼓勵當地民眾採取暴力手段強行驅逐華人。那段時間，一些地方發生了封閉華僑報館、社團、學校等反華、排華運動，華僑生命財產安全受到嚴重威脅。

為了消除誤會、解除懷疑、保護華僑，改善與東南亞國家的關系，1955 年中國與印尼政府簽署解決華僑雙重國籍問題的條約，根據這一條約，海外華僑在一人一國籍的原則下，自願選籍。中國自此不承認雙重國籍。

1980 年，新中國第一部《國籍法》正式規定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍??定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”。

支持者：放開雙重國籍有利人才引進

進入新世紀，國際人才競爭愈演愈烈，有關雙重國籍的爭論漸漸浮出水面。一些人士主張承認雙重國籍，其主要理由就是，禁止雙重國籍影響人才引進，放開雙重國籍可以吸引更多海外優秀人才到中國創業發展，更大地促進我國經濟發展。

一些人士表示，由於缺失祖籍國原有的公民身份，中國對已經僑居海外人才的向心力和吸引力會大大減弱。由於國際間人才競爭日趨激烈，亟需出台新的政策吸引海外人才回流。雙重國籍政策如能有條件地放開，將會吸引一大批既願意為中國作貢獻，又不願放棄海外身份的高端海外人才，打消他們回中國發展的后顧之憂。

早在2005 年，民建中央曾在兩會上提交黨派提案，建議中國承認“雙重國籍”，並提出讓海外移民涉足政治，以公民身份參加人代會和政協會的設想。

中外教育交流協會秘書長常納也對媒體表示，目前加入海外國籍的中國人還是以海外留學生為主，這些留學生其實大多是高等專業技術人才。他們年輕，有專業技術和才能，但是由於種種原因選擇了發達國家國籍，這並不代表他們想放棄中國國籍。他們中有相當一部分還是希望保留中國國籍。

一些人士還介紹，不少國家已經逐漸放開雙重國籍。比如，巴西1995 年開始承認雙重國籍﹔墨西哥1998 年開始對等承認雙重國籍﹔韓國2008 年決定有條件允許雙重國籍。他們建議，我國也應逐步放開雙重國籍。

反對者：雙重國籍可能淪為少數人特權

然而，不少人士對放開雙重國籍表示擔憂。

長期關注科技人才流動的旅美學者田方萌認為：一旦放開這一政策可能將進一步拉大國人的不平等感，少數精英的“雙重國籍”身份可能會使普通民眾覺得他們離心離德，從而減少社會凝聚力。

國內一些學者認為，若開放雙重國籍政策，實際上是賦予一小部分群體超國民待遇，使其成為少數人享有的特權，這隻會加劇國內大部分民眾的“被剝離感”和不平等感。而且，在當前城鄉二元結構仍存在，國民尚未完全實現遷徙自由，國內城市新移民在戶籍、子女入學、就業等問題仍沒有得到公平對待和根本解決的情況下，貿然啟動對海外華人的雙重國籍，或將招致國內民眾的意見反彈。

法學專家喬新生更是尖銳地指出，如果承認雙重國籍, 那麼很可能出現的后果是, 一些先富裕起來的和掌握權力的公民, 利用雙重國籍制度逃避對中國的法定義務。允許雙重國籍存在, 中國的國家權力機關將會逐漸地落入取得外國國籍人的手中, 中國公民的基本權利將得不到保障。實行雙重國籍制度很可能會導致高端人才或者“特殊人群”通過變換國籍獲得特別的保護, 普通中國公民將會飽受雙重國籍擠壓所帶來的痛苦。中國當前最緊迫的問題不是承認雙重國籍, 而是如何在尊重國籍法的基礎上, 切實加強法律監管, 防止雙重國籍成為少數人的特權。

雖然我國不承認雙重國籍，但少數人擁有雙重國籍的現象並不鮮見。早在上世紀八九十年代，我國就已經零星出現了少數人通過不正常渠道購買外國護照的事情。進入本世紀，出國人數劇增，許多在海外的新移民為了謀求在居住國獲得較好的生存發展環境，加入外國國籍，這些國家往往對入籍者也不要求放棄原有國籍。這就使得一些出國留學人員成為事實上的雙重國籍擁有者。此外，一些違紀違法官員通過各種關系，秘密取得外籍身份或者雙重國籍，雙重國籍已經成為一些貪腐官員暗渡陳倉、試圖逃避打擊的另一手段。

針對這種現象，不少民眾呼吁嚴格管控“雙重國籍”。

有沒有兩全之策？

在兩種意見尖銳交鋒的同時，人們也在思索第三種解決途徑。

針對禁止雙重國籍不利人才引進的言論，法學專家喬新生認為，雙重國籍根本不是問題, 有問題的是國內的科學研究環境和不合理的體制。隻有徹底改變我國的科學研究環境, 真正打破官本位的體制, 才能讓更多的歸國留學人員施展自己的才華。

中國僑聯華僑華人歷史研究所副研究員程希認為，如果為了尋求人才，完全可以用其他通融辦法解決，不一定非要這種根本性變革。法律是剛性的，而政策可以隨時調整、更新，甚至還可以隨時廢除。

中國與全球化研究中心主任、歐美同學會副會長王輝耀也表示，不應拘泥於“雙重國籍”這一說法，也不一定要死咬這個法律概念。可以出台類似“海外公民証”或“海外華裔卡”的政策，以此承擔部分雙重國籍的職能。

近些年，不少地方實施“人才綠卡”政策，為引進人才提供方便。不過一些人士也反映，綠卡僅限於當地使用，且能享受的政策有限。同時中國“綠卡”還存在門檻高、覆蓋面窄、辦理周期長等問題。

為此一些人士建議，應當進一步完善綠卡政策，使海外人才能在中國和移民國之間自由走動。這樣，不必涉及國籍政策，也能切實解決海外人才關心的實際問題。

2011 年6 月29 日，在大連舉行的中國海外學子創業周上，人力資源和社會保障部副部長王曉初表示，國籍具有很強的政治意義，問題比較復雜。最現實的是，進一步完善永久居留制度（即中國綠卡），為取得外籍的留學歸國人才提供便利。

2012 年6 月15 日，在第二屆中國人才發展論壇上，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮表示，全國人大將審議出入境管理法，已經把人才簽証作為一個專門項目。

這些信息表明，有關雙重國籍的建議、呼聲已經引起中央高層的重視。有關部門也正在積極尋找穩妥周全的解決之道，為我國引進海外人才開啟方便之門。

刊於2012年第8期中國人才雜志