打破“大信访小复议”格局

河南宝丰县杨庄镇马南村村民刘建国（中）向信访人员反映问题。 何五昌摄

一直以来，相比行政诉讼和信访，行政复议案件数量并不多，尽管1991年我国行政复议条例实施，旨在解决百姓与行政机关之间的纠纷，但实施两三年后，就被百姓看成是“官官相护”。

2010年和2012年两年间，上海市信访总量中涉及行政争议的年均20多万件，而行政复议年均却只有3000多件。从中可看出，与信访相比，复议案件远不如信访的数量，呈现出 “大信访、小复议”的格局。

为什么会形成这种格局？如何更好地发挥复议、诉讼和信访在解决行政争议中的作用，值得探讨。

行政复议制度设计不合理

复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告

一直关注行政复议法的中国人民大学教授莫于川说，导致“大信访、小复议”的原因很多，主因之一是我国行政复议制度设计不合理。行政诉讼法第25条规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”这就意味着，复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告。“趋利避害心理使复议机关维持决定渐成习惯，从而导致行政复议的纠纷解决率偏低。”

其次是行政复议的申请期限较短，行政复议法规定，“自知道该具体行政行为之日起六十日内”提出申请。而过于相信信访的老百姓在经过信访的初次答复、复查、复核等程序后，很有可能已错失了申请行政复议的时机。

广西的黄老太因对儿子被公安机关拘留不服，到当地信访局上访，经过几道审查程序，最后还是被信访退回。这个时候，有人告诉她，可以向上级公安机关提起行政复议。当她满怀希望提起复议时，却被告知：早已超过了法律规定的60天“大限”。她不得不又回到了信访的老路。

还有一个原因值得关注。对行政复议机关的考核压力过大，导致行政复议机关不愿接受复议申请。

据上海市信访局介绍，一些行政机关因担心做得多错得也多，在收到当事人的投诉后，宁可将其作为信访件处理，也不愿引导当事人申请行政复议。上海市信访局在信访复查、复核中，就多次发现有基层单位将一些比较明显应当通过行政复议渠道处理的行政争议，被不恰当地纳入了信访渠道。目前的信访总量中，有相当部分原本是可以通过行政复议得到有效解决的。