解放日報：“良法”是怎樣“煉成”的

黨的十八屆四中全會提出，要完善立法體制機制。法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。那麼，“良法”是怎樣“煉成”的？四中全會在這方面提出許多新要求，主要體現在三個方面。
　　一是加強黨的領導。四中全會提出，要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，並從范圍、主體和責任等方面作了具體規定。加強黨對立法工作的領導為黨的執政地位和使命所決定。在法治國家，執政黨治國理政必須以法律作為基礎，法律本身也是執政黨政治主張的具體體現。從地方人大的實踐看，目前黨對立法工作的領導已經形成了一定制度，如黨委聽取人大常委會黨組立法規劃、計劃制定的匯報，回復有關立法重要問題的請示等。但與四中全會的要求相比，仍有進一步加強和完善的空間。比如，如何在完善對人大立法工作領導的同時加強對政府立法工作的領導，形成黨領導立法工作的整體格局﹔　如何增強黨領導立法工作的主動性，實現黨委重要決策與立法的及時有效銜接﹔如何根據加強立法協商的要求，協調好人大、政府、政協黨組的關系等等。黨對立法工作的領導是一種政治領導，主要通過發揮常委會黨組，常委會組成人員、人民代表和立法機關中黨員的領導核心和政治核心作用來實現，但這還不夠。黨委還應加強黨內法治領導機構的建設和專業隊伍的建設，這樣才能真正肩負起領導責任來。
　　二是發揮人大主導作用。人民代表大會及其常委會是行使國家立法權的重要主體。發揮人大在立法工作中的主導作用，是根據我國經濟社會發展對法制建設提出的新要求而作出的重要決定。我們現在正處在社會轉型過程中，社會階層分化、利益訴求多元的情況必然會反映到立法工作中來。同時，國家治理體系和能力現代化目標的提出，對正確處理好政府、市場和社會的關系也提出了新的要求。人民代表大會是國家權力機關，是法定的民意反映主渠道。發揮人大在立法中的主導作用，有利於更好地體現人民當家作主的地位，代表和平衡好各方利益關系，克服當前立法中的不足。我國地方立法長期以來都依賴政府部門擔任法案起草工作。這樣雖然發揮了行政部門熟悉業務的專長，但弊端是不可避免帶有部門利益的痕跡，影響立法的公正性。四中全會提出，人大及其常委會要組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度，增加有法治實踐經驗的專職常委比例，依法建立健全立法部門專家顧問制度。這些要求從工作定位、組織保証、智力支持等方面，為人大發揮立法主導作用創造了條件。發揮人大主導作用，並不等於替代和包攬所有的立法事務。這個主導主要體現在對法意的准確把握和堅持，立法程序的科學設計和執行，以及工作的組織協調和服務上。一句話，是一種思想、制度和方法意義上的主導。
　　三是明確立法權力邊界。四中全會提出，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估﹔加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據﹔　明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。這是從我國國情出發，對立法權配置和使用作出的新的調整，很有現實意義。從本質上看，立法工作是各方利益表達、參與、協商的政治過程，在這一過程中保持立法決策的客觀性、公正性顯得尤其重要。引入第三方評估看上去是個技術問題，實際上是防止部門利益法制化、提高立法效率的重要舉措。法律的生命在於實施。由於我們國家法治的社會基礎還不是很牢固，地區發展的差別又比較大，在法律的理解和實際執行中經常會碰到如何正確理解和適用的問題。把加強法律解釋工作作為立法機關的重要職能，有助於改變法律立完了事、解釋政出多門的現象，增強法律實施的嚴肅性。此外，我國長期以來實現國家、省市兩級立法體制，這對保持法制的統一和立法質量起到了積極作用。但是隨著經濟社會發展，其負面作用也顯現出來。立法權的集中，不能有效及時解決不同地區的問題，導致法律資源的空放，影響了法律的權威性。因此，這次立法權的適度下移，有助於更好發揮立法對經濟社會發展的保障作用。
　　（作者為上海市人大法工委副主任）