梁發芾
近日，全國人大常委會委員柳斌杰接受《南方人物周刊》採訪時稱：“要嚴格履行人大職權，真正按照預算法嚴格審核預算。”柳斌杰還提到，政府自由權太大，錢用了才報告，先斬后奏的現象普遍存在，往往政府上萬億開支的決定，沒有經過人大批准就用了，以后絕對不能允許。
在全世界很多國家，都實行預算制度。預算是由作為執行機關的政府部門進行編制的。批准預算的機關，一般是議會，在中國，是各級人民代表大會，每年召開的各級人民代表大會的一項議程，就是審議預算。議會如果同意政府預算，就批准，由政府執行，這樣，政府支出就取得合法性﹔如果議會否決或拒絕批准政府提交的預算，則是意見相當嚴重的事，甚至會因為沒有撥款而使政府關門。規范預算制度的嚴厲性，由此可見。
在歷史上，大多數政府的支出本來是不受約束的。無論中國的皇帝還是西方的國王，花錢不會向誰匯報，也不會為誰負責，當然更不會求得誰的同意。他們向老百姓征稅，然后花在他們喜歡的地方，也不管老百姓樂意不樂意。這種狀況仿佛天經地義，但在英國卻遇到麻煩。英國的議會和國王經過幾百年的拉鋸戰，終於將國王政府的收支權，完全控制到議會的手中，最終建立了完善的現代預算制度。現代預算制度給政府收支套上了籠頭，將政府的收支權力關進籠子，使政府收支受到責任的約束，使政府成為責任政府。
晚清時最早看到這種制度的中國人是非常吃驚和贊賞的。時任駐日公使黃遵憲，觀察到日本人學習西方而建立的預算制度，覺得非常新奇，就在他1895年刊行的《日本國志》一書做了介紹：“泰西理財之法，預計一歲之入，某物課稅若干，一一普告於眾，名曰預算。及其支用已畢，又計一歲支出，某項費若干，某款費若干，亦一一普告於眾，名曰決算。其征斂有致，出納有程，其支銷各有實數，於預計之數無所增，於實用之數不能濫，取之於民，布之於民﹔既公且明，上下平信。”又稱“日本仿泰西治國之法，每歲出入，書之於表，表示於民。” 這是中國人最早提到現代預算制度。在十多年之后，清朝政府也仿照西洋試辦預算制度，各地議會（咨議局）審議政府預算的熱情非常高，以致與政府形成尖銳矛盾，鬧出許多預算風潮。這都是議會為了控制政府支出而進行的努力，在今天也有巨大的啟發意義。
中國預算制度已有一百年歷史了，但是目前的預算制度還存在一些不盡人意的地方。最為關鍵的就是柳斌杰所說的，人大對預算的審核不夠嚴，政府花錢的自由度太大。人大對預算的審議主要還是一種程序上的審議而不是實質性的審議。多年來，各級人大否決政府預算的事如果不是聞所未聞，也可以說是鳳毛麟角。預算案都會在審議時被原原本本地通過。這就使得預算變得蒼白無力，起不到約束的作用。既然預算案都會被通過，那麼，預算中免不了夾帶著預算編制者的私貨﹔既然預算通過后，支出還可以先斬后奏，那麼，拿財政資金滿足部門或個人欲望也就不難理解了。揮霍浪費財政資金的事，人人不滿，卻很難根治。從根源上說，就是因為我們的預算制度不完善，預算約束不剛硬不嚴密，牛欄關貓，不起作用。如果強化預算約束，嚴格審議政府支出的每一分錢是不是用於合意的地方，那麼，這種情況就會得到改善。
“把權力關進制度的籠子”，現代預算制度正是這樣一種好籠子。但要讓這個籠子起作用，最迫切的就是，把籠子做得更密實一些，讓看管籠子的人更盡責一些。
