北京大学法学院教授 姜明安
十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出和确定了经济、政治、文化、社会、生态和党建六大领域的改革。其中党建领域的改革是其他五大领域改革的保障：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用……提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功”。
怎么加强和改善党的领导？怎么发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用？关键在于提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体制和执政方式。而实现这一目标的最重要的措施就是健全完善中国共产党党内法规体系。正因为如此，党中央在《全面深化改革若干重大问题的决定》通过半个月后，即发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。
一、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》发布的背景和意义
我们可以从以下五个方面认识《纲要》出台的背景和意义：
其一，出台《纲要》是建设“法治中国”的需要。“法治中国”的一个重要要素是执政党依法执政。依法执政必须要有完善的党内法规体系，特别是中央党内法规体系。新中国建立以后，特别是改革开放以来，我们党也制定了数量不少的党内法规，但是构不成体系，大量保障和推进党依法管党、依法执政的党内法规尚属阙如，许多党内法规缺少“法”的要素，需要修改重构。为了适应建设“法治中国”的需要，中央适时发布了这一《纲要》。
其二，出台《纲要》是落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的需要。前已述及，全面深化改革必须加强和改善党的领导，加强和改善党的领导是全面深化改革取得成功的基本保障。而加强和改善党的领导的重要方式和途径是健全、完善党内法规体系，保证党依法治思维和法治方式领导。
其三，出台《纲要》是改进党的作风和反腐败的需要。改作风和反腐败有两种方式和途径：一种方式和途径是人治，另一种方式和途径是法治。人治方式和途径改作风和反腐败就是靠领导命令，靠运动，靠惩治；而法治方式和途径改作风和反腐败则要靠健全完善法律和制度，而且必须是系统的和严密的法律和制度。中央既然选择以法治方式和途径改作风和反腐败，自然就必须健全、完善系统、严密的党内法规。为此，不能不有顶层设计，尤其不能不制定中央党内法规制定规划或规划纲要。
其四，出台《纲要》是提高党的执政能力的需要。提高党的执政能力不仅需要党的“廉”，把权力关进笼子里，而且需要党的“能”，选拔能干事，善干事，有真才实学的党内精英来执掌公权力。那么，怎么才能在党内真正创建能者上、庸者下的机制呢？无疑需要健全完善党内这方面的法规体系，并通过制定规划和规划纲要促进党内相应法规的健全和完善。
其五，出台《纲要》是提高党内法规规范化、体系化建设本身的需要。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央和中央部门虽制定了一大批党内法规，但是，由于立法没有整体规划，没有顶层设计，从而党内法规存在“碎片化”现象：许多领域缺少必要的基础主干性的法规，有的领域虽有基础主干性法规，却缺少配套性法规，还有些领域的某些法规存在着相互重复，甚至相互冲突的情形。尽管经过近年来的法规清理，这些问题得到部分解决，正在减少，但是如果我们现在不抓紧推出党内法规制定规划或规划纲要，特别是中央党内法规制定规划或规划纲要，，这些问题不可能得到根本解决，即使旧的问题得到解决，新的问题还会不断产生。
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