体制改革：打造转型制度环境
经济转型虽是共识，但一直进展缓慢，主要原因是体制性障碍尚未消除。这些障碍包括市场在土地和信贷等重要稀缺资源的配置中尚未充分发挥作用；以经济增速为主的政绩考核标准和财税体制的缺陷使地方政府不得不片面追求经济增长速度等。未来我国推进经济发展方式转型的关键在于改革，而政府自身的改革是消除体制性障碍的关键。
背离市场经济规律，机遇变“陷阱”
记者近期在基层调研了解到，不少地方在政府的大力支持下，过去从事冶金、机械、房地产的企业，甚至温州眼镜大王胡福林以及浙江海宁的纺织业主们，都经不住诱惑纷纷涌入光伏产业。
目前国内在建光伏产业园超过100家，300多个城市规划发展光伏产业，各地纷纷优惠提供工业用地、代建厂房，提供政府信用担保贷款甚至是贴息贷款，并在财税和用工等方面提供政策支持。中国科学院电工所研究员许洪华说，如今全国规划建设的千亿级光伏产业基地超过20个，光伏组件的生产能力已经超过全球光伏装机容量的一倍。
由于缺乏资金和品牌支撑，我国光伏产业不得不重复传统劳动密集型企业抢订单、压成本、打贸易战的竞争方式，导致风险叠加，最终使整个产业的几乎所有企业，全部陷入停产半停产状态。据统计，我国光伏产业的贷款规模超过2000亿元人民币。
光伏产业从几年前的如日中天、利润丰厚到如今的跌落谷底、全行业亏损，其中根本原因在于不坚持以市场配置资源，让机遇变成了灾难。离开了市场经济规律，无论是传统产业还是战略性新兴产业，都可能掉进“转型陷阱”。
政府主导的制度环境阻碍结构调整步伐
经济转型已提出多年，然而经济增长主要依靠物质资源消耗支撑的格局至今没有根本改变。从“九五”到“十二五”，经济转型的进程屡被打断，甚至逆转，这是为何？
一方面，地方政府习惯于GDP考核，传统发展路径依赖导致经济转型艰难。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出，在现行考核体系及财税体制下，各级政府追求做大GDP总量，以短期增长掩盖了长期发展问题。
国务院参事室特约研究员姚景源说，长期以来，我国靠大量信贷投资拉动经济增长。2001年我国广义货币M2发行15万亿元，到2012年9月已达94万亿元。10年来，货币发行量增长了6倍，而同期经济总量仅增长了1.5倍。
记者调研发现，无论东部沿海还是中西部地区，许多地方政府最热衷于抓的还是投资。有的地方2012年前三季度生产总值增长5%左右，而限额以上固定资产投资增长超过41%。
江苏省经信委综合处处长李锋、浙江省社科院副院长葛立成等人接受采访时表示，地方政府充当经济活动和资源配置的主角，不计成本地刺激GDP粗放式快速增长，使市场信号严重扭曲。
这一方面“庇护”了传统发展方式的延续，另一方面也让新兴产业过多承载非经济职能。记者在一些地区采访看到，遍地开花的光伏项目中，很多都是书记、市长亲自抓的“一把手工程”，光伏产业背负着沉重的政绩包袱。
另一方面，政府主导有增无减，非市场化操作负面效应大。一位特大型中央企业负责人说，2003年开始宏观调控，10年来钢铁、水泥、玻璃等行业越调越多，产量翻番。主要原因在于政府通过行政手段调控经济、干预太多。政府如果不直接管理项目，那么，谁投资都会认真思考。现在的情况是，赚不赚钱不重要，反正有政府在兜底。
完善的市场经济体制需要卸载产业本身被赋予的非经济职能。国家发改委经济研究所教授许生认为，在发展新兴产业过程中，一旦表现出强烈的追求短期经济增长的倾向，必然造成发展方式的扭曲，政府和企业都将付出沉重代价。
完善的市场经济体制下，政府不能越位。国务院发展研究中心研究员吴敬琏告诉记者，政府在推动经济转型过程中应有所为，有所不为。在提供转型所需要的稳定的宏观经济环境的同时，政府亟须避免越俎代庖。
制度建设要从改革政府职能入手
“政府职能一定要回归，我们不能搞建设型、经济运行型的政府。”中石化集团董事长傅成玉说，我国经济管理过程中一个很大的问题，就是国家利益部门化、部门利益个人化。这导致好多优势发挥不出来，对国家整体利益伤害最大。如果真正让市场发挥作用，让企业成为经济运营主体，浪费和消耗就会大大减少。
招商银行行长马蔚华直言，现在政府审批项目过多，导致资源分配不合理、不公平，浪费严重、效率低下、腐败增加。最大限度减少审批才能最大限度减少寻租。“银行增设一个网点需要多次审批，派人到海外任职，监管部门还要考英语。你说，我会派一个不懂英语的人去国外当行长吗？”马蔚华说，改革的呼声越来越强烈，行政体制改革特别是审批制度改革需要加快推进。
中国世贸组织研究会常务理事张经认为，政府部门应把经济管理职能的重点转向创造和维护一个有效率的市场。经济管理部门应从完善市场经济体制出发，全面规范和整顿市场秩序，有效地承担市场交易合规性监管的职能。
首先，完善市场经济体制需要公平对待各类市场主体。宝钢集团董事长徐乐江等企业家指出，公平竞争环境的创造，比很多短期的鼓励政策更能够推进经济的发展。恰恰是这一块，目前特别需要加强。当前民营经济发展既有“政策玻璃门”障碍，也有“利益玻璃门”阻力。垄断行业的改革不尽快破题，民营资本的进入是很困难的。
其次，完善市场经济体制需要对产业发展规划进行系统设计，突出企业主体地位。以目前各地出台的光伏产业规划为例，缺乏系统的政策设计，最突出的是没有凸显我国光伏企业对国内市场的需求。在为拓展国内光伏市场而实施的金太阳工程中，有关部门只管建设不管使用，不少分布式光伏电站拿了补贴建成后就成了摆设，造成大量光伏资源白白浪费。
再有，完善市场经济体制，需要制定全面反映经济社会协调发展的政府考核指标体系。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说：“一些地区的招商指标是按干部行政级别高低来划定，几年完不成就得下课。干部有意见，也不符合经济发展规律。”记者采访到的多位专家和基层干部均提出建议，要求改变以GDP为主的政绩考核方法和指标体系，逐步扩大公民及其代表在官员政绩考核中的作用，使政府工作人员追求政绩的努力与市场经济发展规律和人民群众期待相一致。
吴敬琏表示，解决长期积累的经济结构性矛盾，关键还是要在法制化的基础上，建立竞争性市场体系，而通过改革打造适合经济转型的制度环境已成中国能否抓住战略机遇期、赢得未来发展先机的关键。
