習近平總書記指出，改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一﹔搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這是我國農村改革的重大創新﹔現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是我國農村改革的又一次重大創新。他強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。深刻理解習近平總書記的重要論述，落實十八屆五中全會的部署要求，科學設定、正確詮釋“三權分置”的科學內涵，加快構建落實“三權分置”的政策體系，保障土地經營權有序流轉，是當前深化農村改革面臨的重大實踐和理論課題。
一、深刻認識“三權分置”創新的重大意義
“三權分置”是實踐探索的產物，是家庭承包經營制度適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的結果，它孕育於中國國情，著眼於解決現實問題，具有深厚的實踐依據、豐富的創新內涵和重大的政策意義。我們要結合我國農村改革與發展的實踐，面向實現農業現代化和全面建成小康社會的目標要求，全面把握“三權分置”的演進脈絡和重大意義。
（一）“三權分置”創新了農村土地產權制度，拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式。
農村土地集體所有是我國憲法明確的基本經濟制度。改革前，農村集體土地所有權和經營權合一，土地集體所有、集體統一經營。改革開放初期，根據當時主要依靠人力畜力勞作的農業生產力實際，我們實行了家庭聯產承包責任制，逐步確立了集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的制度框架，賦予農戶長期而有保障的土地使用權，調動了廣大農民生產積極性，實現了解決溫飽問題的基本目標。現階段，隨著工業化、城鎮化深入推進，農村勞動力大量進入城鎮就業，相當一部分農戶將承包土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，從而使承包經營權進一步分解為相對獨立的承包權和經營權。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，佔比達33.3%。實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，是對農村土地產權的豐富和細分，新的制度安排堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要。可以說，“三權分置”創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，在中國特色農村土地制度演進史上翻開了新的一頁。
（二）“三權分置”豐富了雙層經營體制內涵，展現了我國農村基本經營制度的持久活力。
以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度。改革開放以來的實踐証明，這一制度既維護了農村土地的集體所有制度，又賦予了承包農戶相對獨立的承包經營權利，通過農村土地的“兩權分離”，促進了集體統一經營、農戶承包經營“統和分”兩個層次的形成。近年來，隨著大量農村勞動力轉移和人口遷移，2億多承包農戶不斷分化，家家包地、戶戶務農的局面發生變化，催生了專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新格局，實現了“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營逐步向“集體所有、農戶承包、多元經營”轉變。在新格局下，“統”的層次從過去單一的集體經濟，向集體經濟、合作社、社會化服務組織、龍頭企業等多元化、多層次、多形式的經營服務體系轉變﹔“分”的層次從單一的傳統承包農戶，向普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存轉變，兩方面共同構成了立體式復合型現代農業經營體系，提高了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度，為農村基本經營制度注入了更加持久的活力。
（三）“三權分置”順應了發展適度規模經營的時代要求，為中國特色新型農業現代化開辟了新路徑。
鄧小平同志曾經指出：中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。改革開放初期，以按人口平均承包、農戶家庭經營為特征的“兩權分離”制度安排，既打破了大鍋飯、調動了農民生產積極性，又保障了各個農戶的基本生存發展權利，兼顧了效率和公平，支撐我們解決了十幾億人口的溫飽問題。在當前的新形勢下，一方面，農業適度規模經營成為可能，而且發展要求迫切﹔另一方面，承包地的就業保障功能雖有所弱化但仍發揮著重要的托底作用。現階段深化農村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農業問題，也要考慮農民問題，要著眼於推進農業現代化，促進農地資源優化配置和適度規模經營發展。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利於促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。
（四）“三權分置”是中國特色“三農”理論的重大創新，為實現城鄉協調發展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。
農業、農村和農民問題，始終是中國革命和建設的根本性問題。新中國成立以來，我們堅持農村土地集體所有制並不斷探索其有效實現形式，就是為了探索一條適合中國國情的發展道路，確保廣大農民群眾共享經濟社會發展成果，避免兩極分化，實現共同富裕。
這是中國特色社會主義的本質要求，也是農民積極投身現代化建設的強大動力。“三權分置”繼承了“兩權分離”制度安排的精髓，實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利於促進分工分業，讓流出土地經營權的農民增加財產收入，讓新型農業經營主體實現規模收益，也有利於農村勞動力合理流動，促進新型城鎮化，實現城鄉、工農、區域協調發展，因而是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新，具有鮮明的中國特色。“三權分置”極大地豐富了黨的“三農”理論，體現了中國特色社會主義的強大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢提供了“三農”領域新的理論與制度基礎。
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