二、科學把握“三權分置”的基本內涵與目標要求
“三權分置”作為重大的理論和制度創新，內涵豐富。習近平總書記指出，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權三者之間的關系。科學把握“三權分置”的豐富內涵，要著眼於加快實現農業現代化和統籌解決好“三農”問題，總結實踐經驗，明確目標要求，明晰權能關系，搞好頂層設計，積極探索多種實踐形式和路徑。
（一）正確把握“三權分置”的目標要求。
理論創新的目的在於指導實踐。“三權分置”創新產生於農村土地承包實踐，服務於農業經營制度創新與農業現代化建設。推進“三權分置”，目的是通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，加快實現農業現代化。
落實“三權分置”，要看准方向、認准路子，防止上岔道、走彎路，為發展現代農業、保持農村穩定奠定堅實的農地制度基礎。重點要把握好四個“有利於”：要有利於維護農民權益，通過明晰“三權”權能邊界、權能關系，維護農民集體、承包農戶、土地經營者等各方權益，最大限度地發揮農地的經濟、社會、生態效益。要有利於發展現代農業，堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，促進土地經營權有序流轉，發展多種形式適度規模經營，提升農業現代化水平，增強農業國際競爭力。要有利於促進城鎮化發展，強化對農民土地承包權益的物權保護，健全覆蓋城鄉居民統一的社會保障體系，讓農民放心流轉土地、安心進城落戶，推進以人為核心的新型城鎮化進程。要有利於農村社會穩定，堅持農村土地集體所有，確保農民平等享受土地承包權益，發揮社會主義公有制的優越性，實現共同富裕，促進社會公平正義。
（二）准確把握“三權”權能邊界和相互關系。
把握“三權分置”的內涵，首要任務是明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，以利於各項權能獨立行權，充分發揮各自獨特效用。集體所有權的核心是處置權，集體通過行使所有權，可以控制和約束其他權利的不規范行使﹔農戶承包權的核心是財產權，在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益﹔土地經營權的核心是收益權，其創新要義在於優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平。同時，從中國農村土地制度的演變歷程看，所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位於不同的權格，既有層層派生的關系，相互間也存在一定的獨立性，要准確把握“三權”關系，促進形成集體所有權、農戶承包權和土地經營權相互銜接、大體均衡、同等保護的格局。
始終堅持集體所有權的根本地位是處理好“三權”關系的前提。農村土地集體所有權是承包權和經營權的基礎和本位。土地制度無論怎麼改，不能把農村土地集體所有制改垮了。“三權分置”下，集體所有權要得到更加充分的體現和保障。農戶承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等權能的行使，應體現農民集體的意志﹔土地經營權的使用和流轉，農民集體享有知情權和監督權，防止毀損、閑置和浪費土地資源。特別是在承包權人轉移進城而流轉經營權的情況下，更要強化農民集體對土地使用的監督權，保護農地資源用於農業，維護集體土地權益。
嚴格保護農戶承包權的財產權益是處理好“三權”關系的核心。作為集體經濟組織成員的農戶，依法享有土地承包權，這是集體所有權的具體實現形式，也是農村基本經營制度的根本。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農戶家庭。“三權分置”下，對承包農戶特別是轉移進城的農民而言，要最大限度地保護和體現其承包土地的財產權益。
充分發揮土地經營權的要素功能是處理好“三權”關系的重點。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，實現土地資源的優化配置，有利於規模經營和現代農業發展。“三權分置”下，土地經營權的行使，要確保不改變土地集體所有的性質，並接受農民集體和承包農戶的監督﹔土地經營權權能的設置，要以不改變農戶家庭承包地位為前提，不損害農戶承包權益﹔土地經營權權能的完善，要便於新型經營主體集中集約利用土地從事農業生產，充分發揮其農業生產要素功能。
（三）積極探索“三權分置”的多種實踐形式。
在實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的差異，催生了多元化的經營主體，這些主體與土地三權之間的不同結合關系又表現為實現規模經營的不同路徑和形式。如珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制﹔上海鬆江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理后再發包給有經營能力農戶的家庭農場制﹔湖北沙洋探索農戶承包權不變、協商交換經營權，小塊並大塊，實行“按戶連片”耕種制﹔四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”﹔河南商水、山東濟寧探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業服務組織、合作社全托管、半托管開展農業生產經營等，都是“三權分置”的有效實現形式。總結各地實踐，實質是通過土地經營權流轉或共享，形成土地集中型、服務集中型兩種基本規模經營形式。
通過土地經營權流轉形成土地集中型規模經營。在務工機會較多、專業化趨勢明顯、大量農村勞動力基本或完全脫離農業的城市郊區和發達地區，農民願意流轉土地，土地承包權和經營權直接分離，實現土地要素集聚和規模連片經營。這種路徑選擇，打破了傳統的土地細碎化、小農分散經營的格局，為農業規模化、集約化、專業化生產奠定土地要素基礎。通過這種形式的“三權分置”，培育專業大戶、家庭農場、農業企業等新型經營主體，可以解決“誰來種地”的問題。
通過土地經營權共享形成服務集中型規模經營。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不願意完全放棄土地經營權的廣大地區，通過土地股份合作、土地托管半托管、聯耕聯種等形式，實現土地經營權在兼業農戶、新型主體之間的共享，發展以服務集中為特征的農業規模經營。這種路徑選擇，解決了單家獨戶無法使用大型農機具、與市場對接難等問題，在不流轉土地經營權的前提下，有效提升了農業社會化、組織化生產經營水平。通過這種形式的“三權分置”，培育專業合作社、新型農業社會化服務主體，可以解決分散經營下“地怎麼種好”的問題。這種以社會化服務帶動承包農戶和服務主體共享經營權的規模經營形式，在現階段具有更廣闊的前景。
十八屆五中全會明確要求，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用。從“三權分置”的實踐形式看，無論是土地集中型，還是服務集中型，都要堅持多種形式和適度規模，用適度規模經營引領農業提質增效，引領技術裝備改造升級，引領農民持續增收，引領農業競爭力不斷增強，走中國特色農業現代化道路。
 |  |
