郝赤勇：優化司法職權配置完善司法行政制度

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”,明確了優化司法職權配置的目標和任務,抓住了進一步深化司法體制改革、健全司法權力運行機制的關鍵,突出了保障公正司法的重點。司法職權配置是司法體制的核心,司法行政機關擔負重要的司法職權。認真貫徹落實全會《決定》精神,進一步理順司法行政機關與公安機關、檢察機關、審判機關之間的職責劃分,進一步規范偵查權、檢察權、審判權、執行權之間的關系,對於完善和發展中國特色社會主義司法行政制度,全面推進依法治國具有十分重要的意義。

一、四機關各司其職、四權力配合制約體制機制是建國以來司法實踐的成功經驗和司法體制改革的重要制度成果

司法行政制度是為國家法治建設和司法活動提供服務和保障的法律制度,是我國司法制度的重要組成部分。新中國成立以來,我國司法制度不斷適應社會政治、經濟、文化的發展變化,司法行政機關的職權及其與公、檢、法三機關之間的關系也不斷調整。四機關各司其職、四權力配合制約這一體制機制的形成,反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實踐形成的重要制度成果。

建國初期,在建設人民民主專政國家政權體制的探索中,對司法職權配置進行了初步設計。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中央人民政府組織法》,最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部分別行使審判權、檢察權、偵查權和司法行政管理權。1954年憲法頒布實施后,最高人民法院、最高人民檢察院由原來隸屬於中央人民政府委員會轉變為向全國人民代表大會負責並報告工作,成為專門的司法機關,公安機關、司法行政機關成為兼具行政權與司法權的政府部門。但由於“左”的思想、法律虛無主義和封建人治傳統等因素的影響,也由於建國初期鞏固新生政權的極其復雜國際國內因素,對司法職權配置的探索剛剛開始就步履維艱,進行不久就出現了中斷乃至倒退。司法部在1959年被撤銷,公、檢、法機關在“文化大革命”期間被砸爛,社會主義法制建設進程遭受嚴重挫折。

1978年黨的十一屆三中全會撥亂反正,提出“加強社會主義民主,健全社會主義法制”的戰略方針。1979年決定司法部恢復重建﹔1982年憲法明確規定,國務院“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”,確立了司法行政機關的憲法地位。1979年制定刑事訴訟法時,司法行政機關剛剛開始恢復重建,還處在組建機構、選調人員的時期,當時刑罰執行主要由公安機關負責,在刑事訴訟法中規定了法、檢、公三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟體制。1982年憲法總結建國以來30多年的經驗,特別是文化大革命的慘痛教訓,規定“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保証准確有效地執行法律。”正式確立了“三機關分工配合制約”的刑事訴訟體制。歷史地看,這一體制反映了當時司法職權配置的實際,在推進社會主義法治建設中發揮了重要的作用,是司法職權配置體制不斷健全的重要標志。

在改革開放新的歷史時期,隨著我國經濟社會發展和民主法制建設的推進,特別是全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的歷史條件下,司法職權配置體制進入改革發展的新階段,司法行政職權配置在司法體制改革中進一步優化。1980年恢復律師制度,1983年監獄刑罰執行工作劃歸司法行政機關,2001年建立了統一國家司法考試制度,2003年確立了法律援助制度,2005年建立了統一的司法鑒定管理體制,2012年社區矯正法律制度正式確立。同時,司法部負責履行司法協助類的條約和公約,是國際司法協助中央機關。司法行政機關在服務人民群眾、保障司法公正、維護社會穩定中發揮了重要作用,成為建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家的重要力量。司法職權配置經過改革開放以來30多年的探索實踐、改革創新,四機關各司其職、四權力配合制約的格局已經成熟。由“三機關分工配合制約”到“四機關各司其職、四權力配合制約”成為我國司法職權配置體制發展的又一重要裡程碑,是對我國司法管理體制的重大發展和完善。

二、四機關各司其職、四權力配合制約體制機制的科學性合理性

黨和國家對優化司法職權配置高度重視,不斷總結司法實踐經驗,把握司法活動規律,對司法職權配置提出改革發展的要求。黨的十六大報告指出:“完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”,“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。黨的十七大報告進一步提出“深化司法體制改革,優化司法職權配置”。2003年以來的兩輪司法體制改革都對優化司法職權配置作出了重要部署,取得了明顯成效。黨的十八大報告明確要求“進一步深化司法體制改革”。中辦、國辦印發的深化司法體制和社會體制改革意見明確要求,優化司法職權配置,健全司法權力分工合作、互相配合、互相制約機制。十八屆四中全會明確了優化司法職權配置的主要任務就是要健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。由此可見,黨和國家對優化司法職權配置的認識越來越深刻,提出的任務舉措越來越明確具體。

優化司法職權配置是司法活動客觀規律的要求。權力必須分解和制約,否則必然導致腐敗。司法權是國家最重要權力之一,不僅要與立法權、行政權分工制約,而且由於其直接決定公民財產權、人身權乃至生命權的重要性和作為一種判斷權的特殊性,其自身運行也必須遵循分工制約的原則,就是要科學劃分司法職權的構成,將不同的職權配置到不同的國家機關,並規定其相互關系。當今世界,各國普遍實行司法與行政分立,審判與執行分離,司法業務與司法行政相分離,這體現了司法制度的科學邏輯。當然,具體哪項司法職權配屬到哪個國家機關,則與一國歷史傳統和社會政治制度密切相關,國家之間有諸多差異。就司法行政制度而言,不同國家有不同的司法行政制度,甚至同一國家不同時期,司法行政職能的配置也會形成不同的司法行政制度,沒有一種放之四海而皆准的司法行政制度。

在我國,司法行政制度經歷了建立、撤銷、恢復重建和發展的曲折歷程,經過不斷的實踐探索、改革發展,目前的核心職能主要有兩個方面:一是刑罰執行,包括監獄、社區矯正﹔二是有關司法工作的行政管理,包括律師、公証、司法鑒定、法律援助、人民調解、安置幫教、司法考試、司法協助等。刑罰執行是對整個刑事司法活動目的的落實,沒有刑罰執行機關的准確執行,刑事訴訟的目的無法實現﹔缺少了有關司法工作的行政管理,訴訟活動就難以順利進行。可以說,我國的司法行政機關既管理“行政中的司法工作”,也管理“司法中的行政事務”,是國家機器的重要組成部分,是兼具行政權與司法權、確保司法活動順利開展的重要國家機關。這種司法職權配置格局根植於我國的法律傳統,符合中國國情,體現了我國社會主義司法制度的鮮明特色,反映了優化司法職權的內在規律,具有旺盛的生命力。

三、互相配合互相制約准確行使司法行政職權

健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制,是政法機關的共同任務,也是一項復雜、長期的系統工程,必須積極穩妥推進。司法行政機關要認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神,緊密結合工作實際,與有關部門互相配合、互相制約,准確行使司法行政職權。

刑罰執行是刑事訴訟的重要環節,也是對偵查、起訴、審判環節運作質量的評價。全會《決定》明確提出,要完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制。我國司法行政機關所屬的監獄承擔死緩、無期徒刑、有期徒刑的執行,基層司法行政機關承擔對管制、緩刑、假釋、監外執行罪犯的社區矯正。特別是社區矯正法律制度的確立,是我國刑罰執行制度的重大改革和完善,構建了監禁刑和非監禁刑由司法行政機關統一執行,相互銜接、相互貫通、相互支撐、統一協調的新型刑罰執行體系,司法行政機關已經成為專門的刑罰執行機關。同時,人民法院負責死刑和罰金、沒收財產刑罰執行,公安機關負責拘役、剝奪政治權利和交付執行前剩余刑期在三個月以下的刑罰執行。人民法院和公安機關負責執行的刑罰雖然罪犯數量不多,但這種狀況的形成有多種客觀因素和歷史原因。認真貫徹四中全會精神,實現《決定》提出的目標任務,進一步完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制,還需要在司法體制改革中統籌規劃,統一協調,積極探索,穩步實施。

完備的法律服務體系,是保障訴訟順利進行,維護當事人合法權益,服務經濟發展和社會管理的必然要求。目前,我國法律服務體系已初步形成,但還存在法律服務總量不足、布局不均衡、結構不協調的問題。拓展和規范法律服務,建設規模適度、結構合理、服務優良、運行有序的法律服務體系的任務十分繁重。全會《決定》對建設完備的法律服務體系提出明確要求。要推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設,加強民生領域法律服務。完善法律援助制度,擴大援助范圍,健全司法救助體系,保証人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。發展律師、公証等法律服務業,統籌城鄉、區域法律服務資源,發展涉外法律服務業。健全統一司法鑒定管理體制。

司法協助是國際司法合作的重要內容,對於順利進行涉外訴訟、打擊跨國犯罪和腐敗分子、維護司法主權和國家利益具有重要作用。全會《決定》明確提出,要完善我國司法協助體制,擴大國際司法協助覆蓋面。目前,我國已經與有關國家(地區)簽訂了100多個含有司法協助內容的條約和13個被判刑人移管條約,有力地推動了我國與相關國家的司法協助工作。但是,司法協助工作還存在著立法缺失、多頭對外、機構設置和工作隊伍不適應等問題。要加快司法協助立法,明確司法協助中央機關職能和辦案程序,理順司法協助管理體制機制。同時,進一步做好刑事司法協助和民商事司法協助案件辦理工作,加強被判刑人移管合作,積極參與反腐敗國際合作,切實維護國家和公民、法人的合法利益。

司法行政隊伍是法治專門隊伍的重要組成部分,行使刑事司法權和行政執法權,還承擔法律服務和法治宣傳教育等職責。全會《決定》明確提出,建設高素質法治專門隊伍,加強法律服務隊伍建設。要大力加強司法行政機關人民警察隊伍建設,切實做到政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬。大力加強司法行政公務員隊伍建設,提高思想政治素質、業務工作能力、職業道德水准,忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律。大力加強法律服務隊伍特別是律師隊伍建設,把擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義法治作為律師從業的基本要求,增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性,構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。

認真學習領會黨的十八屆四中全會精神,回顧黨帶領人民探索中國特色社會主義司法體制、建設社會主義法治國家的艱辛歷程,我們深刻認識到優化司法職權配置重大而深遠的歷史意義。從建國到改革開放,經過30多年的探索實踐,確立了“三機關分工配合制約”的司法職權配置﹔從改革開放到現在,又經過30多年的改革創新,形成了“四機關各司其職、四權力配合制約”的司法職權配置。這是兩個劃時代的實踐成果,是在黨的領導下,遵循司法規律,立足我國國情,勇於探索創新,科學研究總結的制度成果。十八屆四中全會首次明確提出“四機關各司其職、四權力配合制約”,反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實踐形成的重要制度成果,體現了我國社會主義司法制度的鮮明特色,是對我國司法管理體制的重大發展和完善。我們要扎扎實實地推進司法體制改革,使中國特色的司法職權配置體制機制更加合理完善,為全面推進依法治國作出更大貢獻。

(作者系司法部副部長)