亞太區域經濟一體化對APEC進程的影響

編者按：2014年11月，以“共建面向未來的亞太伙伴關系”為主題的亞太經濟合作組織（APEC）第二十二次領導人非正式會議在北京舉行。作為開放性的經濟組織，自1989年初創以來，APEC在推動亞太國家及地區貿易和投資自由化與便利化方面發揮了重要作用，有效推動了亞太區域各類市場要素的跨國流動。然而，歷經25年時光流逝，亞太區域地緣政治格局已發生很大變化。中國實力迅速走強，美國的優勢地位日減，中美結構性矛盾日益凸顯。與力量對比相伴而生的則是各類區域貿易協定的大量涌現：跨太平洋伙伴關系協議（TPP）、區域全面經濟伙伴關系（RCEP）等等。中美力量對比的變化與諸多區域貿易協定的產生會對APEC進程產生何種影響？針對該問題，我刊特設專欄，邀請相關專家進行深入分析，以供讀者參考。

亞太經合組織（APEC）成立時定位為論壇性質的區域經濟合作組織。1994年確立了茂物目標，即發達成員與發展中成員分別於2010年和2020年實現貿易投資自由化、便利化。1995年日本大阪會議將APEC茂物目標具體化，確定了貿易投資自由化和便利化的15個領域，以及經濟技術合作的13個領域。1996年各成員提交了推進貿易投資自由化和便利化的單邊行動計劃（IAP），並確定以自主自願的原則進行推進，1997年1月開始實施。2010年APEC中5個發達成員按照承諾參加了茂物目標評估，同時8個發展中成員自願提前參加了評估。自2010年13個成員完成評估以后，APEC向何處去以及用何種方式繼續推進貿易投資自由化和便利化成為APEC發展的重要議題。自20世紀末以來，亞太地區經濟一體化進程發展迅速，APEC成員不僅與外部國家和地區建立了諸多區域貿易協定（RTA），[1]而且成員之間也建立了諸多的RTA，這些RTA必將對APEC今后的發展和新目標的確定產生巨大影響。

APEC內部RTA問題分析

從世界貿易組織（WTO）公布的最新資料來看，到2014年9月，APEC成員之間建立的RTA已經達到了49個，絕大部分RTA包括了商品和服務自由化兩方面內容，隻有東盟與日本、東盟自由貿易區、澳大利亞與巴布亞新幾內亞、智利與馬來西亞四個RTA僅包括商品貿易自由化內容。在APEC成員之間建立的影響比較大的RTA包括以東盟為中心建立的四個RTA[2]﹔以美國為主導，正在進行談判的“跨太平洋伙伴關系協議”（TPP）﹔東亞地區正在推進的“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP）和中日韓FTA等。

以東盟為主建立的四個RTA已經開始實施。東盟與中國的RTA分別於2005年1月和2008年7月開始推進商品自由化與服務貿易自由化進程﹔東盟與日本的RTA於2008年12月開始實施﹔東盟與韓國的RTA於2009年5月開始推進服務貿易自由化進程，2010年1月開始實施商品貿易自由化，這種先推進服務貿易，后推進商品貿易自由化模式在RTA發展進程中比較少見﹔東盟與澳大利亞和新西蘭的RTA於2010年1月開始實施。[3]

按照預計時間表，RCEP於2013年初啟動談判，2015年底完成談判並進入實施階段。截至2014年6月，RCEP已經舉行了五輪談判。RCEP目前已經成立了四個工作組，包括商品貿易、服務貿易、投資以及相關政策工作組。談判涉及的內容類似於APEC貿易投資自由化和便利化以及經濟技術合作等領域的內容。應該說，RCEP談判已經具備了一定的基礎。

TPP原本是APEC內部經濟規模較小的自由貿易協定（FTA），於2006年5月開始實施，參加國家包括新加坡、新西蘭、文萊和智利，目前的研究習慣稱為“TPP4”。“TPP4”雖然經濟規模不大，但採取了開放態度，歡迎APEC其他成員參加。2009年11月，奧巴馬總統正式宣布美國與上述國家進行TPP談判，並將談判目標定義為“高標准”的“21世紀貿易協議”。2010年3月15—19日，美國參加並主導了TPP首輪談判，參加談判的國家除“TPP4”和美國之外，還包括澳大利亞、秘魯和越南，稱為“TPP8”。2010年10月，馬來西亞開始參加第三輪談判，稱為“TPP9”。2012年12月加拿大、墨西哥參加了第15輪談判，稱“TPP11”。2013年9月，日本第一次參加TPP正式談判。目前參加TPP談判的共有12個APEC成員，稱為“TPP12”。2013年7月，TPP完成了第18輪談判，但是談判進程比預期困難得多。截至目前，從美國貿易代表辦公室網站公布的資料分析，TPP第18輪談判之后，又進行了五次磋商，最近的一次於2014年5月在新加坡舉行，磋商披露的內容比以前的輪次談判少得多。[4]

正在談判的“TPP12”之所以稱為“高標准”的RTA，除了在傳統議題領域，即商品貿易自由化方面不允許存在例外外，涉及的其他問題包括：政府採購、法律問題、資本控制、網絡安全、地區管理協調與相互認可、消除國營與民營企業差別、突破性的國有企業新規則、數字經濟、環境問題、勞工標准、民主問題、公共衛生、健康問題，以及與APEC、WTO、NGO、相關國際論壇等組織的關系問題。

中日韓自貿區建設一直不是很順利，直到2009年10月在北京舉行的第二次中日韓領導人峰會上，三國領導人才一致同意在已完成的三國聯合可行性研究報告的基礎上，啟動中日韓FTA官產學聯合研究。2010年5月，第三次中日韓領導人會議就加強三國在各領域的合作達成廣泛共識，並於2012年完成了中日韓自貿區官產學聯合研究，同年5月在北京正式簽署了《中日韓關於促進、便利和保護投資的協定》。2013年3月，中日韓自貿區首輪談判在韓國首爾舉行。2014年9月，中日韓FTA第五輪談判在北京閉幕，第六輪談判將於2014年11月底在日本東京舉行。[5]中日韓FTA一旦建成，將成為亞太地區最重要和最具影響力的自由貿易協定之一。但是從目前中日韓之間的領土及歷史認知方面的因素考慮，中日韓FTA達成協議存在諸多困難。

目前中國正與APEC成員中的韓國、澳大利亞積極推進談判，爭取2014年達成這兩個FTA協議。APEC成員中，僅俄羅斯沒有與APEC成員建立FTA，而與前蘇聯分離出來的國家建立了諸多FTA。

APEC成員積極推進各自的FTA戰略，可以歸納為以下四方面原因。

一是為了避免“免費搭車”。隨著APEC成員貿易投資自由化進程的不斷深入，APEC整體貿易投資自由化水平已經高於WTO成員整體平均水平，如果繼續推進貿易投資自由化進程，不可避免出現“免費搭車”現象，因為APEC是一個開放性區域經濟組織。為了避免“免費搭車”，APEC諸多成員開始尋求建立制度化、封閉性、排外的區域經濟組織，即RTA。

二是WTO進展不順利。自成立起，APEC就積極推進多邊貿易體系談判，因為APEC目標與多邊貿易體系基本一致，在關貿總協定（GATT）烏拉圭回合談判艱難之際，APEC多次發表單獨聲明，推動烏拉圭談判進程。烏拉圭回合談判自1986年9月開始，1994年4月結束，歷時七年半。多哈回合談判2001年11月啟動，談談停停，直到2013年12月印度尼西亞巴厘島會議發表了《巴厘部長宣言》，才取得了突破性進展。WTO進展不順利使APEC內部RTA迅速增加。

三是RTA談判相對容易。APEC各成員從自身的經濟利益出發，可以靈活選擇伙伴國家和地區締結雙邊和多邊FTA，在參加成員少的情況下，敏感問題必然就少，因此靈活性強，容易達成協議，而且談判時間短，節約了談判成本，短期內可以得到回報。

四是APEC進程為建立內部諸多RTA奠定了基礎。APEC茂物目標是推進貿易投資自由化和便利化。自1997年實施IAP以來，APEC取得了可喜成果，自由化和便利化水平不斷提高。而且為了避免APEC內部諸多RTA所產生的“意大利面碗”效應[6]，APEC制定了15個領域的FTA最佳條款，這些都為APEC成員之間建立RTA奠定了基礎，使談判相對容易達成共識。

亞太區域經濟一體化對APEC進程的影響

目前APEC內部RTA繁多，有些正在談判之中的RTA頗具影響。自2010年13個成員完成了茂物目標評估以后，正在選擇今后發展道路之際，APEC內部的RTA必然對今后的APEC進程產生巨大影響。

一是APEC茂物目標逐步淡化。由於APEC各成員注意力更多集中在區域經濟一體化問題上，對推進茂物目標開始淡化。從APEC進程分析，茂物目標確定了發展方向和具體內容，但沒有具體可核算的指標體系。APEC曾經努力解決這一問題，但由於其復雜性，很難達成一致。茂物目標被淡化的主要表現是2010年茂物目標評估以后，各成員不再提交IAP。2011年的APEC會議要求2012年各成員提交IAP，但2012年之后再次停止提交IAP。IAP是APEC推進貿易投資自由化的主要手段。

二是APEC將工作重點轉向貿易投資便利化進程。貿易投資便利化是APEC的重要內容。由於推進自由化進程困難與緩慢，APEC積極推進便利化進程。主要體現在2007年開始積極推進APEC商務旅行卡計劃，中國2004年簽署了第一張商務旅行卡。2001—2005年和2006—2010年，APEC推動了兩次貿易投資便利化行動計劃（TFAP），每次計劃都是將貿易交易成本降低5%。2009年APEC第21次貿易部長級會議通過了《APEC供應鏈互聯互通行動計劃》。2010年APEC領導人會議發表了《茂物及后茂物時代的橫濱宣言》，確定2015年努力實現供應鏈效率提高10%的目標。2013年和2014年APEC會議都將互聯互通作為會議主題之一。預計今后APEC會將更多注意力放到推進貿易投資便利化領域，一方面，便利化使所有APEC成員受益﹔另一方面，推進便利化進程的協調難度遠小於推進貿易投資自由化的難度。

三是APEC推進貿易投資自由化進程將更加依賴內部的FTA。由於APEC是論壇性質的區域經濟組織，沒有約束機制，在各成員的貿易投資自由化水平已經達到了相對較高水平的前提下，預計今后推動自由化進程主要依賴內部成員間的FTA。由於APEC內部成員間的RTA影響越來越大，APEC也將更加重視區域經濟一體化問題，包括加強對內部諸多FTA的協調。推進APEC內部RTA發展，一方面是對APEC開放、自主自願原則的挑戰﹔另一方面，RTA對繼續推進貿易投資自由化也是一種貢獻。今后一段時間，APEC與內部RTA的關系可能類似於WTO與WTO內部締約方建立的諸多RTA關系模式。

四是APEC走向亞太自由貿易區（FTAAP）問題。2003年有學者提出了將APEC過渡到亞太自由貿易區問題，2014年工商理事會提出了同樣的設想，但由於距離茂物目標評估有一定時間，盡管也進行了可行性研究，但並沒有作為APEC推進目標。2010年13個成員完成了茂物目標評估以后，APEC向何處去，成為了今后發展的重要議題。2010年APEC領導人宣言提出了“后茂物目標”問題，同時領導人宣言提出了APEC走向自由貿易區問題，強調FTAAP是加強APEC區域經濟一體化的主要途徑，會議發表了《走向FTAAP之路》的文件。[7]2011年美國、2012年俄羅斯、2014年中國APEC會議都將區域經濟一體化問題作為主要議題，尤其是2014年的中國APEC會議，爭取將推進FTAAP打造成此次會議的標志性成果，利用FTAAP模式整合APEC內部諸多RTA，繼續深入推進APEC貿易投資自由化進程，使之成為2020年以后的“后茂物目標”。推進APEC逐步走向FTAAP面臨的最大問題是，美國可能主張以TPP為基礎，吸收其他APEC成員，逐步擴大，最后完成向FTAAP的過渡。這實際是走歐盟不斷擴大的模式。但這種模式對中國等一些成員而言，存在太多挑戰，可能難以承受。

五是APEC論壇性質會保持較長一段時間。盡管APEC內部存在諸多RTA，而且有些RTA頗具影響，但從目前情況分析，APEC的論壇性、開放性仍將保持相當一段時間。即便2014年APEC中國會議同意對FTAAP進行研究和推進，但利用何種路徑推進，何時完成談判目標，依然是需要深入討論的問題。從目前WTO公布的RTA成長之路分析，很難有眾多國家和地區同時談判建立RTA。盡管APEC在推進貿易投資自由化方面有一定基礎，但在FTAAP時間表確定和談判完成之前，APEC的論壇性和開放性將會繼續保留。

2010年APEC大多數成員完成了茂物目標評估，其余八個成員最晚將在2020年完成評估。鑒於茂物目標沒有硬性指標考核，其余成員會順利完成評估，而不論在推進貿易投資自由化方面取得多少成果。但APEC內部的RTA對APEC今后的進程依然影響巨大，今后的發展將可能出現兩種結果：一方面，APEC論壇性質依然存在，依然是領導人協商APEC問題以及雙邊問題的重要舞台﹔另一方面，APEC經過協商，選定了走向FTAAP的路徑，將APEC逐步過渡到區域經濟一體化的機制化組織，但需要時間。APEC成員在政治、經濟、歷史認知領域存在的巨大差異以及在領土、國際間的利益爭奪也必然影響APEC走向FTAAP的凝聚力。

（作者系南開大學APEC研究中心教授，博士生導師）

[1] WTO將統稱的RTA分為四種類型：自由貿易協定（Free Trade Agreements, FTA）、關稅同盟（Custom Unions, CU）、針對發展中國家的局部的自由貿易協定（Partial Scope Agreement PSA or PS）、服務貿易自由化的經濟一體化協定（Economic Integration Agreements, EIA）。

[2] 以東盟為中心建立的四個RTA是：東盟—中國RTA﹔東盟—日本RTA﹔東盟—韓國RTA﹔東盟—澳大利亞—新西蘭RTA。這裡不包括東盟與印度建立的RTA，因為印度不是APEC成員。

[3] http://rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx，September 18，2014. （上網時間：2014年9月30日）

[4] 美國貿易代表處網站，http://www.ustr.gov. （上網時間：2014年10月3日）

[5] 商務部FTA網，http://fta.mofcom.gov.cn. （上網時間：2014年10月8日）

[6] “意大利面碗”效應是指在雙邊自由貿易協定和區域貿易協定，統稱特惠貿易協議下，各個協議不同的優惠待遇和原產地規則就像碗裡的意大利面條，一根根地攪在一起，剪不斷，理還亂。這種現象被稱為“意大利面碗”效應。

[7] “Pathways to FTAAP”, Yokohama, Japan, 14 Nov 2010.

（《當代世界》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）   

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