王東明：以放活土地經營權為突破口深化農村改革

編者按

10月16日出版的《求是》雜志，發表了省委書記王東明的署名文章《以放活土地經營權為突破口深化農村改革》，本報今日予以全文轉載。

四川作為農村改革的發源地之一，認真學習貫徹黨的十八屆三中全會和習近平總書記關於深化農村改革的重要講話精神，以放活土地經營權為突破口，在全面深化農村改革方面進行了積極探索。

一、放活土地經營權是農村土地制度的重大創新

土地制度是農村的基礎制度。1978年開啟的第一輪農村改革，實現了農村土地集體所有權和家庭承包經營權的分離，強化了農民權利，解決了生產積極性的問題。但在實行家庭聯產承包經營30多年后的今天，農村生產關系亟須進一步調整。

問題倒逼改革。從四川發展的實際來看，一家一戶的家庭生產經營發展到今天，農業的投入和產出幾乎到了極限，亟須轉變經營方式來聚集資金、技術、裝備等生產要素。城鎮化工業化發展到今天，農村勞動力大量向城鎮轉移，“誰來種地”、“怎麼種地”的問題越來越凸顯，亟須新的經營主體彌補家庭經營的局限。小塊分散的土地經營發展到今天，農民經營性增收的空間已經不大，亟須盤活農村資產、拓展增收渠道。市場經濟和對外開放發展到今天，傳統農業無力應對國際市場競爭，亟須靠現代化的規模經營提高農業競爭力。當前階段我們必須要通過新一輪的農村改革，消除體制機制弊端，推動農業農村工作再上新台階。

抓住牛鼻子。1978年開始的農村改革，與雜交種子大面積推廣相結合，一舉解決了億萬農民的溫飽問題，為“總體小康”打下了堅實基礎﹔這一輪農村改革，既要解決農村土地資源優化配置和高效利用的問題，又要調整農村內部的生產關系和上層建筑，滿足城鄉統籌、“四化”同步的要求，為“全面小康”提供重要保障。習近平總書記指出，我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。放活土地經營權是農村土地制度的一次重大創新，是新一輪農村生產關系調整的核心所在。實踐中，我們把放活土地經營權作為改革的突破口，有利於推動土地適度規模集中，促進農業產業化經營，保証糧食和農產品安全。因此，在紛繁復雜的農村改革中，抓住“土地”這個農業生產中最重要、最基本、最廣泛的生產要素，抓住土地“所有權、承包權、經營權”這個最關鍵、最復雜、最積極的生產關系，就能夠帶動農村其他改革攻堅突破、整體推進。

勇於闖新路。四川新一輪農村改革的主攻方向是，以放活土地經營權為重點，創新農業經營體系，發展適度規模經營，重點是糧食規模化生產，努力提高農業勞動生產率和農業現代化水平。

二、開展土地承包經營權確權登記頒証是深化農村改革的基礎

開展土地承包經營權確權登記頒証明確權屬關系，是推進新一輪農村改革的前提。作為全國三個試點省份之一，四川今年在全省所有縣（市、區）開展土地確權頒証。推廣“多權同確”的做法，統籌推進農村其他產權確權頒証，盡快完成集體建設用地使用權、宅基地使用權確權頒証，積極探索開展小型水利設施、農牧業設施等產權確權。

確權工作關系群眾切身利益，要依靠群眾自主協商解決問題。在確權頒証過程中，有的地方認為沒有必要實測，建議直接沿用第二輪承包的土地面積﹔有的提出“確地”好還是“確股”好、實測土地面積增加怎麼處理等問題，通過自主協商，這些都得到了圓滿解決。

在確權基礎上推進增加農民財產性收入試點，是這輪農村改革的新探索。四川選擇部分縣（市、區），分類探索保障農戶宅基地用益物權﹔推進農村集體經濟組織成員資格認定，深入研究賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革，按中央部署開展試點工作。同時，積極探索農村集體經濟新模式，以改革盤活村集體資產，讓農民通過壯大集體經濟增收致富。

三、發展適度規模經營是深化農村改革的方向

明確了土地承包經營權的權屬關系，就為土地流轉提供了可能。所謂土地流轉，實際上流轉的只是農戶承包土地的經營權，讓出的是一定期限內土地經營權所能獲得的預期收益，其目的就是為了解決土地分散、勞動生產率低的問題。

堅持因地制宜開展土地經營權有序流轉。土地流轉，主要有租賃、轉包、入股、托管等四種方式，採取什麼流轉方式，必須從實際出發，不搞一刀切。從四川實踐看，80%採用的是租賃、轉包的方式，而無論採取哪種方式流轉，都不能動搖農戶的土地承包權﹔而且要更加重視維護農民利益，引導建立緊密的利益聯結機制，避免“一租了之”﹔要堅持以農為主、適度規模經營，農地不能搞“非農化”，不能隨意改變土地用途。

黨委政府要做好引導、支持、規范、監管、服務工作。引導，就是宣傳黨的政策，讓農民知道自己的權益。支持，就是加大農業基礎設施投入，為規模經營創造條件。規范，就是完善流轉程序，保障農民和經營主體的合法權益。監管，就是加大土地用途等執法監督。服務，重點是統籌建立完善流轉平台。

四、培育新型農業經營主體是深化農村改革的關鍵

放活土地經營權，目的就是培育新型經營主體、發展適度規模經營、構建新的機制。習近平總書記指出，當前要以解決好“地怎麼種”為導向，加快構建新型農業經營體系。

在實踐中選擇什麼樣的經營主體，同樣要走多樣化的路子，不能整齊劃一。目前，四川各地探索發展的新型農業經營主體，主要有專業大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業四種類型。專業大戶發展空間仍然很大，需要繼續支持發展。合作經營對組織農民、帶動農民、富裕農民最直接，效果最好，需要加大支持力度，但要解決好“空殼社”、運行不規范、專業經營人才缺乏等問題。家庭農場是引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量，尤其適宜在四川這樣山地、丘陵面積廣的省份推行，要研究出台家庭農場的認証標准和管理辦法，納入支農政策扶持范圍。農業產業化龍頭企業既壯大產業又帶動農民，引導農業企業建基地、帶農戶，向農業基礎設施建設等方面延伸。

發展新型農業經營主體，必然要求創新農業經營方式。四川各地創造出了不少典型的經營模式，比如有合作社+基地+農戶、龍頭企業+合作社+農戶+基地、龍頭企業+聯合社+農戶、合作社+家庭農場+農戶+基地、大園區+小業主以及農民產業園等等。各種經營模式創新，歸根到底就是把千家萬戶組織起來，對接千變萬化的大市場，讓農民在農業規模化經營中更多受益。因此，我們提出把農民是否受益、受益多少作為重要的衡量指標，推行保護價收購、利益兜底等做法，讓農民直接受益﹔推行利潤返還、收益分成等做法，讓農民充分受益﹔推行股份制、股份合作保底分紅等做法，讓農民持續受益。

五、構建農業社會化服務體系是深化農村改革的保障

隨著新型農業經營主體增多，需要構建起與之相適應的多元化、專業化、市場化的農業社會化服務體系，解決農業現代化的專業分工、協作配套問題。農業社會化服務兼有經營性和公益性，因此既要更好地發揮政府作用，又要充分調動社會力量。

構建農業生產服務體系，當前工作重點有三個。一是提升農業機械運用水平，二是推進農業病虫害統防統治，三是建立和完善新型農資供應體系。構建農業科技創新和技術推廣體系，鼓勵高校院所科技人員以科技成果作價入股、兼職兼薪創業，解決農業科技服務“最后一公裡”問題，滿足農業技術、農田水利、農產品質量安全、防疫等現實需求。構建農產品市場流通體系，要積極培育新型流通主體，加快建立形成多層次、多類型、多形式的農村現代流通體系，支持重要農產品集散地、優勢農產品產地市場、主要農產品集配中心建設，辦好各種博覽會、展銷會，促進農產品營銷從傳統模式向現代模式轉變。構建農業保險體系，農業是弱質產業，抗御自然風險、市場風險能力差，特別是推進大規模生產后風險更大，解決這個問題，必須大力發展農業保險，探索建立政策性農業保險體系，引導和支持保險業向農業農村縱深發展。構建農業信息化服務體系，將信息化要素注入農業，在較短的時間內就能夠實現農業生產經營的重大變革，從發展趨勢看，要著眼長遠推進信息化與農業的全面融合，運用物聯網、雲計算、大數據等新興信息技術，推進耕地質量管理、肥水藥精准實施、溫室環境監控、疫病診斷與輔助決策等。

六、農村金融制度創新是深化農村改革的支撐

建設現代農業離不開金融的支持。當前農村發展面臨的主要問題是，面向農業農村的金融機構少，抵押擔保物匱乏、貸款成本高。推進農村金融改革，必須要建立商業金融、合作金融、政策性金融“三位一體”的功能互補、相互協作、適度競爭的金融組織體系。

強化各類金融機構服務“三農”職責。要落實中央“保障金融機構農村存款主要用於農村”的要求，引導金融機構提高涉農貸款比例。完善農村金融網點布局，支持金融機構到縣域及鄉鎮布網設點，大力推進金融下鄉。

支持發展新型農村金融組織。要大力支持村鎮銀行發展，逐步實現縣（市、區）全覆蓋。按照“社員制、封閉性”原則，積極開展農民資金互助社試點，探索農村合作金融發展新路子。支持組建主要服務“三農”的金融租賃公司，豐富農村金融服務主體。

探索農村金融服務創新試點。要深入推進土地流轉收益保証貸款試點，建立農村資產評估和抵押登記制度，健全農村資產流轉處置機制，完善風險分擔補償機制。逐步擴大農村貸款抵押物范圍，支持農村多種渠道融資。

同時，要改革財政涉農資金使用辦法。以縣為主體統籌安排，堅持“渠道不變、用途不亂”，健全涉農資金統籌整合協商機制，鼓勵開展成立縣農業投資公司的探索。推進財政支農資金股權量化改革試點，扶貧資金更要體現精准扶貧要求，更直接地用於貧困村、用於貧困群眾。