綜改揚帆正當時——大同市轉型綜改先行先試的探索與思考

2010年12月，國務院批復設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”，在調整產業結構、創新管理模式、優化資源配置等諸多方面給予先行先試的傾斜政策。這對煤炭資源幾近枯竭、自然生態破壞嚴重、產業結構畸形失衡、產出過剩欠賬較多的大同來說，不啻春風麗日，雨露甘霖。大同的決策層經過深入研究一致認為，先行先試意味著可以大膽地想，大膽地干，走別人沒有走過的路，做別人沒有做過的事﹔意味著布局謀篇要新要快，抓住重點，突出特色，積極推行有益於經濟社會發展進步的嘗試和探索﹔意味著必須勇於擔當，勇於突破，可能走彎路，不能走老路，得民心的就試，合民意的就干，在不等、不靠、不怕、不懈的創新氛圍中，建設一個富有品位、魅力四射的新大同。

一、不闖紅線，不等文件，確立先行先試的發展理念

大同是個典型的資源型城市，一煤獨大的產業結構和唯煤是從的發展模式形成強大的慣性，左右著人們的思想和行為，依賴、保守、封閉、瞻前顧后、怕這怕那成為多年難以治愈的頑症。在這種情況下要進行轉型跨越、先行先試，最為迫切的是思想的大解放、觀念的大轉變、行動的大突破。市委、市政府深度理解：轉型跨越、先行先試，是要帶著一個城市邁著新的步伐、朝著新的目標實現戰略大轉移，是要搶抓機遇，攻堅克難，解決過去未能解決的根本性、全局性、長遠性的發展問題，是要在無經可取、無章可循的陌生條件下獨立獨行、摸爬滾打，闖出新路子，打開新局面。所以，先行先試，就要突出一個“先”字，思路、措施、動作都須處於領跑地位，絕不能等待觀望、踟躕不前，坐而論道、貽誤戰機﹔先行先試，就要突出一個“敢”字，上面有政策、有依據的可以放心大膽地干，上面沒政策、沒依據的也要放心大膽地干，隻要是群眾認可的、滿意的，就是改革向往的、追求的，任何顧慮和戒心都不能成為阻擋先行先試的理由和借口﹔先行先試，就要突出一個“大”字，大眼界、大氣魄、大手筆、大作為，小打小鬧、修修補補不僅不會給一個城市帶來生機和活力，還有可能造成資金的重復投入和精力的分散浪費﹔先行先試還要突出一個“法”字，既靈活變通，又有所遵循。先行先試絕不是胡闖蠻干，為所欲為，國家的“高壓線”不能碰，老百姓的“生命線”不能動。形成這樣的共識后，大同市轉型跨越、先行先試的大幕逐漸拉開。

二、放眼全國，立足大同，把握先行先試的發展重點

山西是全國第9個綜合配套改革試驗區，也是全國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區。作為全省排行老二的大同市，如何帶好頭，起好步，找准先行先試的有力抓手和關鍵點、切入點，走出一條資源型老工業城市轉型跨越發展的成功之路，是一個十分重大而又緊迫的現實命題。市委組織全市上下深刻領會省第十次黨代會精神和全省轉型綜改試驗區先行先試推進大會精神，圍繞先行什麼、先試什麼、怎麼行、怎麼試，大同在轉型跨越、先行先試中的有利條件、不利因素等實際問題進行廣泛深入的醞釀討論，再度派人到阜新、武漢、成都等已經綜改和正在綜改的城市觀摩考察，得出的結論是：參考借鑒全國先進經驗，充分凸顯大同地域特色，用足用活先行先試政策，著力產業、生態、城鄉、社會發展。2011年11月，《大同市國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區先行試點行動方案》出台，明確了綜改試驗區先行試點的指導思想、行動目標、重點任務和保障措施，圍繞產業轉型、生態修復、城鄉統籌、社會管理四大領域，精選16個標杆項目作為先行先試的主戰場和突破口，同時啟動“一市兩園”、“一市兩縣”、“一縣一企”示范工程，以此為標志，大同先行先試的幾枚棋子，重重地落在了轉型綜改的棋盤上。

1、循環持續，升級換代，在產業轉型上先行先試。堅持科學發展、綠色發展，堅持科技創新、技術進步，延伸產業鏈，培植產業群，變一元支撐為多元支撐，走產業園區化、企業集團化、節能減排、環保高效的生態工業強市之路，是大同先行先試的主導思想，也是產業轉型的不二選擇。當初大同確立“轉型發展、綠色崛起”的發展戰略時，就把改變一煤獨大的產業畸型結構，拉長煤炭產業鏈，進行煤炭深加工，壯大旅游業、制造業、文化業的發展聲勢和規模，作為產業轉型的奮斗目標。從2011年起大同市政府、同煤集團先后投資165億元，建設大同協和新能源科技有限公司多晶硅光伏產業循環經濟園﹔投資252億元，建設同煤集團40億立方米/年煤制天然氣制造園﹔投資336億元，建設同煤集團300萬噸甲醇、24萬噸聚甲醛、65萬噸烯烴及聚甲醛加工園﹔投資1.7億元，建設大同市文化創意產業園﹔投資1000萬元，構建新榮區循環經濟體制機制和產業發展平台。此外，靈丘縣作為大同市轉型綜改、先行先試的試點，投資50億元，在南部山區規劃建設目前全國面積最大，相對封閉的連片有機農業園區，作為縣域經濟轉型發展和產業扶貧的重要路經。現在這些項目有的在積極籌建，有的已初具規模，有的已見到效益，成為大同市產業轉型的第一道風景和第一塊基石。

2、綠化美化，科學治理，在生態修復上先行先試。大同是全國重要的產煤、採礦區，多年連續不斷的挖掘造成一些地表嚴重塌陷，周圍生態遭到破壞，既影響了群眾的日常生活，也制約了土地的有效使用，以致一度時期成為激發社會矛盾，引起群眾上訪的重要誘因。為了解決這一難題，市委、市政府響亮提出“生態也是生產力”的口號，將生態修復、環境治理納入轉型綜改、先行先試的整體布局，確定市區和靈丘縣、新榮區兩個縣區為全市的試點。靈丘縣先后投資500多萬元，創新非煤礦產資源管理辦法，實施礦山環境恢復治理制度改革，探索建立多元投入和產權分配等非煤礦山生態修復補償機制，以非煤礦山生態環境治理建設工程為龍頭，對全縣各類礦區全面實施生態環境治理修復,全面建設環境優美、空氣怡人的生態縣、生態鄉（鎮）、生態村及生態園。新榮區投資200萬元，下大力氣恢復治理煤炭企業周邊環境，專門設立恢復治理保証基金，建立健全資金使用制度。動員全區力量植樹造林，還原美化被煤礦損壞的地理風貌，栽種鬆樹、榆樹、灌木、花卉等上萬畝，分片護理，責任到人，有的稱作巾幗林，有的稱作青年林，有的稱作先鋒園，形成綠樹鮮花相互映襯的美麗風景。左雲縣、陽高縣、大同縣等縣區加大投入，加強保護，分別打造出自己的萬畝觀賞園、百公裡綠化長廊和立體生態大景區。市區投資10.8億元，對國際太陽能十項全能競賽場館環境推進整治綠化，使其成為大同今后舉行重大賽事的一個重要場所。

3、提升品位，關注民生，在城鄉統籌上先行先試。大同是全國首批公布的13個較大城市和24個歷史文化名城之一，有過北魏定都百年的輝煌歷史，有著星羅棋布的地上地下文物，蘊藏著煤炭、花崗岩、珍珠岩、金、銀、銅、鐵、錳等豐富的礦產資源，也是北方重要的產糧基地，曾在“二五”到“九五”期間為國家建設事業做出過無私而又卓越的貢獻。但是由於種種原因，大同有較長一個時期萎縮了，落后了：城市建設止步不前，城鄉二元結構矛盾凸顯，各項經濟指標停滯下滑，在全省的位次逐漸后移，以致有了“大同不如個懷仁縣”的說法。從2008年起，大同在“轉型發展、綠色崛起”發展戰略的引領下，掀開了“一軸雙城”、“一主兩翼”城市建設的大幕，僅用四年時間，就使這座萎靡不振的古城煥發出生機：一幢幢高樓拔地而起，寬闊的公路四通八達，城牆城樓赫然矗立，綠樹掩映綠草如茵，雲岡、文瀛氣勢恢宏，古城、新城遙相對應。令人遺憾的是，城市建設好了，經濟卻沒有盤活，市區變化大了，縣區卻還是老樣。問題出在哪裡？還是膽子太小，政策不活，等待觀望、瞻前顧后的心理仍然束縛著人們的手腳。轉型跨越、先行先試給大同注入了新的生機和活力。這項政策的出台，不僅給大同人壯了膽子，也指明了路經。市委、市政府按照省委關於加快推進轉型綜改試驗區建設若干意見的指示精神，在土地使用、資金籌集、項目審批等關鍵環節簡政放權，分類對待，兼顧城鄉，整體推進，總投資180多億元，啟動大同市歷史文化名城保護、太陽能十項全能競賽場館建設、雲岡石窟保護及環境綜合治理等10多個重大工程項目。這樣的城市建設，無論是規模、速度，還是形象、品位，都超出了人們以往的想象。2011年，大同被確定為全國9大古都之一。2013年，又榮獲國家園林城市稱號。在此基礎上大同將惠民利民的觸角向試點縣區延伸：靈丘縣是全市先行先試的試點縣，也是市委、市政府傾力打造的樣板縣，因此，支持力度大，起點要求高，改革步伐快，自主能力強。縣委、縣政府深入理解上級政策，認真分析縣域特征，廣泛了解民情民意，科學制定行動計劃，從諸多方面進行了大膽的探索。在土地管理方面創新尾礦庫用地管理模式。對廠礦新建尾礦庫隻佔用荒山荒坡等未利用土地的，採取用地單位和村委會簽定協議、縣有關單位調查審核、繳納一定數量復墾保証金的辦法，合理使用閑置土地，為企業發展創造條件，打開綠燈。這個辦法做到“四條紅線”不闖：即耕地保護紅線不闖，用地結束后全部復墾、綠化、造林﹔農民集體利益紅線不闖，嚴格遵守用地單位與村委會簽訂的土地有償使用協議書﹔安全紅線不闖，確保下游三公裡沒有村庄。在金融融資方面，創新政、銀、企合作融資新機制、“銀行十保險”商品融資新模式和金融城鎮化建設、新農村建設融資新模式，運用“助保金”貸款、企業商品質押貸款、政府財政擔保貸款等方式，拓寬融資渠道，提高融資效率，減少融資風險。在行政審批方面，建立行政審批示范管理平台，縣政府本著“集約、效能、便民”的原則，以創建全國先行、全省先進、全市一流服務體系為目標，投資1200多萬元，構建了“一大網站，457個服務窗口、14大系統，三個支撐”的服務網絡，形成了縣、鄉、村三級聯動、政務公開、政務服務、便民服務四位一體的現代化辦公流程，大大減少了審批環節，縮短了審批時間，提高了審批效率。在非煤礦產開發利用方面創新礦產稅費准銷票征管機制。成立縣礦產資源稅費管理辦公室，按照“統一標准、集中收費（稅）、定額分解”的管理辦法，對礦山開採及加工企業實行“設卡管理、電子監控、准銷票收費（稅）”，使征管模式由傳統的分散征收變成了統一集中征收，有效降低了征收難度，做到了應繳盡繳。在農民就地城鎮化和產業扶貧方面，創新有機農業園區模式。利用自然水源、土壤、空氣的原生態資源和區位優勢，在南部山區建設國內面積最大、相對封閉的連片有機農業園區，佔地1185平方公裡，開設項目一百多個，總投資50億元，惠及農民4.7萬人，為農村就地城鎮化、城鄉發展一體化和壯大生態旅游產業、提高農產品附加值開辟了一條前景廣闊的道路。陽高縣在富民、惠民上大膽創新，融合國家和政府劃撥的9項資金，建起了整潔、美麗的和富移民新村。政府採取先行投入、土地免費、無息貸款、村民自籌“四合一”的辦法，建起一院一大棚的院落220戶，妥善安置移民800多人。這種新模式，使農民依靠大棚種菜種菌，足不出戶就能養家糊口、發家致富，為全市解決移民安置問題樹立了一個典型。

三、鞏固成果，尋找差距，挖掘先行先試的巨大潛力

大同市轉型跨越、先行先試已經有了良好的起步，在某些領域、某些方面也已取得豐碩成果。但是，農業僵、工業衰、旅游散、文化閑的狀況還未得到根本改變，在用足用活政策、大膽自主創新、拓寬改革視野、整合有生力量等方面還有巨大的潛力可挖，未來的先行先試還應在以下幾個方面作出努力。

一是沖出淺灘，步入改革開放的深水區。轉型綜改、先行先試已近4年，大同這個典型的資源型城市在調整產業結構、轉變發展方式、改變城鄉面貌、關注社會民生等方面取得了長足的進步，得到了群眾的認可，但是，膽子還沒有完全放開，步履還顯得沉重遲緩，有時隻在改革的淺灘上徘徊，不敢躍入先行先試的深水區。因而一些想法、做法只是在原有的基礎上變大拉長，與兄弟城市的勇吃螃蟹相比，尚有很大差距。比如深圳的人事制度改革，河北的土地使用政策，內蒙的用電優先機制，我們也已想到，但是沒有做到。往往是服從遵循的多，創新突破的少，以至出現文件等實踐、實踐等文件的現象。基層同志反映，在簡政放權上，上面也是諸多保留，放開左手揪住右手，放開右手揪住耳朵，始終陷於掌控牽制之中不得自在。這就給先行先試造成不必要的障礙和掣肘。

二是整合力量，形成整體出擊的強勁態勢。集中兵力打大仗、打硬仗是轉型跨越、先行先試的戰略途經，也是形勢任務的迫切需求，任何小打小鬧都不足以承載轉型跨越的歷史重任。從目前情況看，大同存在精力分散、資源分散、區域優勢發揮不充分不到位的問題。比如土地劃撥使用范圍小、碎片化。盡管總量加起來也不算少，但是隻能建些小廠小房，無法開展大規模的項目建設，一些縣區的招商引資大部分因為土地的局限而流產。比如旅游資源的各自為陣、單打獨斗。大同旅游資源極為豐富，市區有雲岡石窟、華嚴寺、九龍壁、善化寺、法華寺、城牆、文廟等，渾源有恆山、懸空寺，靈丘有空中大草原、桃花洞、覺山寺，廣靈有水神堂，大同縣有火山群、昊天寺，陽高縣有六棱山觀音寺，天鎮、新榮、左雲等縣區有古長城、古城堡，而且各個地方都有自己的名特產、名小吃，如渾源的涼粉、黃芪，廣靈的小米、豆腐干，靈丘的苦蕎粉、黃燒餅，大同縣的黃花、五彩玉等。如果把這些資源捆綁起來，加以整合，加以開發，加以宣傳，加以利用，就會形成一個強大的磁場，大同成為旅游大市，旅游成為支柱產業，解決就業問題、脫貧問題，轉型跨越、綠色崛起便大有希望。現實的情形是市裡干市裡的，縣區干縣區的，各拉各的磨，各費各的勁，吃、住、行、游、購、娛都未達到應有的規模，收到的經濟效益也就可想而知。這個問題如不盡快解決，旅游要成為支柱產業便有很大的難度。

三是拓寬視野，探索先行先試的好方法、好途徑。他山之石，可以攻玉。借鑒兄弟城市特別是沿海發達城市以往的好經驗、好做法，根據自身特點，創新發展思路，捕捉發展契機，是大同轉型跨越、先行先試的必修課。多年來的實踐証明，視野不寬、方法不活、機制不新是我們的短板。大同財政負擔為什麼過重？一個主要原因就是融資觀念不強、融資政令不暢、融資渠道不寬，城市建設也好，項目建設也好，每一分錢、每一粒米幾乎都是從政府口袋裡摳出來的。遇到該花錢的時候，總是東拼西湊，硬挺苦熬，其結果是捉襟見肘，負債累累。其實，對別的省份、別的城市吸納民間、社會資金辦大事、辦要事的好經驗、好做法我們是完全可以借鑒採用的。還有就是該爭取的政策就要盡力爭取。陽高縣和塔山工業園區的同志反映，與我們毗鄰的內蒙可以搞近水樓台先得月，電廠六台機組自備電網，先供本地使用，多余的才上大網，每度電僅為0.35元。我們也是發電大市，發出的電卻先上大網，然后再高價買回，每度電為0.55元。這樣的差別細算起來，恐怕是一個不小的數字吧？

乘風破浪掀新潮，此處揚帆正當時。大同轉型跨越、先行先試的機遇是難得的，起步是良好的，潛力是巨大的，空間是廣闊的。對此，我們充滿信心。

（山西《前進》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）

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