由學費上漲看高等教育投入的分擔機制

不久前，全國有九個省份調整了普通高校的收費標准，漲幅多在20%-35%，更有寧夏超過了50%，據悉還有部分省份存在著調整意願。時值新學年開學，這一調整立刻引起社會的關注。學費為什麼突然上漲？國內外受教育者分擔教育投入的現狀如何？怎樣科學調整教育投入結構？教育專家對此進行專題分析。

高校學費上漲其實是件很難的事情

在我國，教育問題關系千家萬戶，高校收費有著嚴格的定價程序，定價權並不在教育部門和學校手中。有關文件規定：國務院或有關部門負責制定各級各類學校收費管理的宏觀政策，省級人民政府負責制定具體實施方案﹔各省在調整學費標准時，要科學核定高校生均培養成本，綜合考慮居民經濟承受能力、財政撥款水平和就業情況等因素﹔要嚴格執行教育收費決策聽証制度和教育收費公示制度。因此，學費標准不僅要通過省物價部門的審批，更需要省級人民政府的批准。

既然這麼難，怎麼還漲了呢？並且是多省市在漲。筆者認為，這恰恰體現出了一定的規律性或客觀性。從2001年起，每年經國務院批准，教育部、國家發改委、財政部都聯合發文，要求學校收費標准保持穩定。2007年，國務院發文規定五年內各級各類學校收費標准保持穩定。因此，高校學費少則七年、多則十幾年沒動過。而這十余年，我國經濟發展驚人，2002年人均GDP才剛剛邁過1000美元的門檻，而現在已達6000多美元。期間，個人收入、物價水平、辦學成本也都在不斷增長。因此，今年的學費上漲屬於恢復性調整。

2013年，全國公辦普通本科高校生均學費為5775元，佔城鎮家庭戶均收入的比例為7.49％，佔農村家庭戶均收入的比例為16.73％。九個省份在2013年的生均學費分別是：寧夏3102元，福建5183元，江蘇5225元，天津5265元，山東5409元，湖南5479元，廣西5656元，湖北5730元，貴州6436元。可見，其中的八個低於全國平均水平。寧夏這次漲幅超過了50%，輿論反應強烈，其實它的基數很低，原來的收費標准在全國排在倒數第二，且其學費佔城鎮和農村家庭戶均收入的比例分別為4.97％和11.53％，也遠遠低於全國平均水平。貴州是個例外，它的各項指標都高。

可見，受政策起點的影響，各省的學費標准差異很大，如最高的上海9299元與最低的西藏2514元竟相差3.7倍。另外，目前省屬本科院校也都招收著大量的外省份學生，大致能佔到總數的30%，收費低的省份高校明顯吃虧。

高等教育成本的分擔機制

隨著高等教育大眾化和知識經濟社會的到來，教育成為人力資本形成的基本方式，經濟發展需要教育提供知識和人才支撐。高等教育的社會作用顯著增強，功能拓展、規模上揚。高等學校辦學成本日益龐大，經費緊缺成為世界性難題。

教育經濟學的研究認為，高等教育供給能力有限和需求不斷增長的矛盾將長期存在，因此有一定的競爭性和排他性﹔高等教育屬於准公共產品，個人、社會和國家都能從中獲益，因此需要共同投入，並由此形成了高等教育成本分擔理論﹔成本分擔不僅有助於推動高等教育發展，還有利於提高高等學校的辦學效率和促進教育公平。如美國著名的比較高等教育財政問題專家約翰斯通（D·B·Johnstone）在1986年就認為：“一所運行合理的大學，其經費來源應該主要包括政府投入、學費、社會捐助和學校創收”，后三項也可籠統稱之為社會投入。這是理論的轉向。

那麼實踐是否也跟著轉向了呢？OECD（經濟合作與發展組織）國家高等教育發展的進程表明，它們執行的不是“政府投入為主，社會投入為補充”的政策策略，而是由政府分擔部分基本的教育成本需求，政府的責任由提供高等教育場所轉為擴大高等教育機會。而機會能否為受教育者所享用，還要看個人為此付出的智力和資金努力。根據OECD的有關統計數據表明，整個OECD國家在1998到2009年間，高等教育投入佔GDP比重呈增長趨勢，從1.3%提高到1.6%。其中財政投入基本保持在1.0%至1.1%，社會投入則明顯上升，從0.29%上升到0.5%。結果在高等教育自身的經費結構中，社會投入比重不斷攀高，從1998年的43.9%上升到2009年的56%，2006年是最高年份曾達到過62.5%，而財政投入的比重則呈下降趨勢。

我國從1989年開始試行高等教育收費制度，到1997年終結雙軌制，開始全面實施高等教育收費制度，逐步建立起了以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制。

不同國家的具體實踐

進一步看各國高等教育的投入結構，差異較大。在1998至2009年間，美國高等教育財政投入和社會投入佔GDP比重平均為1.04%和1.71%，維持“雙高”但社會投入更高的狀態，總數超過了2.7%﹔歐洲大陸國家，以法國和德國為例，數據分別是1.03%、0.21%和0.97%、0.14%，財政投入高﹔韓國和日本是另一個極端，數據分別為0.48%、1.88%和0.48%、0.79%，社會投入高。

投入結構不同，表明各國發展高等教育的戰略不同。美國奉行的是“高投入、高學費、高資助”政策，以充足的教育資金使美國高教發展處於世界領先地位，在公立高校學費約佔20%﹔法國、德國的高等學校以政府投入為主，各種家庭支出的總和也就10%左右﹔韓國、日本以社會投入為主，家庭高等教育支出佔主要成分。

盡管政策不同，但多元化的高等教育投入正在成為一種趨勢。法國、德國等都先后開始反思過度依賴政府撥款的效益問題。地處歐洲的英國已開始分化，甚至走得更遠。英國在1995年的時候，高等教育的公共支出佔到80%，比法國的84%略低，到2002年公共支出已降至72%﹔這種情況大致維持到2006年，之后英國將每年1000英鎊左右的學費標准提高到了3000英鎊，2007年起其財政投入和社會投入已基本持平﹔2012年更是再次將學費標准提高到9000英鎊。

日本的情況發生得更早。從國立大學財政收入構成情況看，上世紀60年代國家教育財政撥款高達80%以上，充分體現出誰設校誰支付的原則。然而，隨著時間的推移，國家在國立大學財政收入中的地位、作用不斷下降，70年代下降到70%左右，90年代又下降到50%左右。相反，學生交納的學雜費等學校自籌資金迅速提高，由20%上升至50%，幾乎接近政府教育財政撥款部分。

在中國，1996年由國務院審定、三部委頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》規定：“現階段，高等學校學費佔年生均教育培養成本的比例最高不得超過25％。”盡管學校收費實行屬地化管理，但這項政策還是基本得到執行了。據統計，2012年，全國公辦普通本科高校總投入中財政性經費佔比為68%，學費收入佔比為17%。當然，大家對成本的構成有爭議，僅指教學運行經費，還是包括多年教學科研設施的積累？筆者認為，這個問題沒必要細摳，因為科研、校園文化也是高校育人不可或缺的因素。我們可以估算，那些全國最好的大學，學費佔其當年總經費的比例可能也就在1%-2%的水平，這還不算歷年的積累。問題主要出在高等學校發展的不平衡上。

未來政策思考

中國是一個社會經濟發展極不平衡的國家，幾千元的學費對有些人來說不是事，對另一些人就是天大的事，根本出路是要依靠資助體系和政策解決問題。成本分擔是大勢所趨，我們更要順勢而為。

第一，完善學生資助體系。目前，國家已經建立起了國家獎助學金、國家助學貸款、勤工助學、困難補助、伙食補貼、學費減免、綠色通道等多種資助方式。今后需加強的是，加強系統設計，努力覆蓋各種情況﹔加強工作宣傳，讓政策惠及每個需要的學生。

第二，建立差異化的收費標准。收費標准應兼顧地區和城鄉差異，考慮群眾的實際承受能力。如以中部農村地區和西部城市地區生源6000元為基本標准，西部農村地區可降至4500元，中部城市地區和東部農村地區可升至7000元，東部城市地區可升至8000元。當然這只是示意性舉例，高校收費為屬地化管理，要在科學測算的基礎上充分考慮差異性。

第三，確定學費補償機制。在高校，最優秀和最貧困的學生應是政策關注的重點。比如，可規定學費的5%用於獎勵優秀學生，5%用於資助貧困學生。學校可設立獎助基金，逐步擴大獎助學金的資金總量。

第四，加強其他社會投入的資金籌措。當前，我國學費在社會投入中一枝獨大，特別在一些地方高等學校更是如此。其實，在高等教育投入的結構中，財政投入和學費制約因素很多，存在“天花板”現象。而高等學校通過教育和科技活動獲得社會服務收入，及通過積極融資活動獲得的捐集資收入等，應是今后很重要的努力方向。

第五，加強地方高校的特色建設。學生繳費上學相當於購買了教育服務，盡管這種購買不是全成本的，學校有責任使學生獲得有質量保証的教育。從2010年起，中央財政已建立了獎補機制，支持各省份提高地方所屬公辦普通本科高校的生均撥款水平，基本標准是12000元，2012年全國地方高校生均撥款實際平均水平已達14120元，這是保障質量的基礎。高等學校更應加強特色建設，有特色的質量才更具有競爭力和活力。

（作者系國家教育發展研究中心研究員、中國高等教育學會學術委員）