事業單位養老金制度改革要避免誤讀

7月1日，《事業單位人事管理條例》正式實施。根據該條例的規定，事業單位及其工作人員應當依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。但是，這並不意味著從7月1日起，所有事業單位及其工作人員就開始參加社會保險，也不意味著破除養老金“雙軌制”的改革將僅僅針對事業單位而不包含公務員。

事實上，在該條例實施之前，事業單位及其工作人員就已經參加了一些基本的社會保險制度。例如，絕大部分事業單位及其工作人員都參加了失業保險制度，也有很大一部分事業單位及其工作人員參加了當地的職工基本醫療保險制度。但就民眾最為關心的養老保險制度而言，該條例的實施並不意味著所有事業單位及其工作人員就要立刻參加職工基本養老保險制度。其原因有二：第一，事業單位養老金制度改革需要相關領域改革的推進和支撐。事業單位人事制度改革是一項綜合性的改革，涉及事業單位分類、勞動用工、工資薪酬、績效評價以及社會保險等多個領域，而這些領域又是相互關聯的。例如，工資薪酬體系不明確，社會保險的繳費基數就無法確定。因此，該條例主要是進一步明確了事業單位養老金制度的改革方向，而實際參保的實現仍然需要做大量的前期准備工作，推進相關領域的改革。第二，事業單位養老金制度改革還有待養老保險制度的整體定型和具體化的操作方案。事業單位養老金制度改革既是事業單位人事制度改革的組成部分，也是養老保險制度改革的重要領域。去年，國務院相關部門啟動了深化養老保險制度改革頂層設計的工作，就涉及了機關事業單位養老金制度改革的內容。目前，頂層設計方案尚未公布，事業單位職工參保自然也無從進行。與此同時，該條例對事業單位及其工作人員參加社會保險僅僅做了原則性的規定，該內容其實在2011年7月1日正式實施的《社會保險法》中就已經有所體現。事業單位及其工作人員真正參加養老保險還需要在養老金制度整體定型的基礎上，出台具體的實施細則和操作方案。

另一方面，事業單位養老金制度改革也並不意味著破除養老金雙軌制將僅僅局限在事業單位，而仍然保留公務員的離退休金制度。養老金雙軌制有損制度的公平性，產生了逆向的收入再分配，從而飽受公眾詬病。養老金雙軌制的關鍵問題在於待遇差距，而破除養老金雙軌制必須機關事業單位聯動，如果僅僅改革事業單位養老金制度，而維持公務員現有的制度不變，則既違背制度的公平性原則，也無法在實踐中推行。2009年，相關部委在部分省市試點事業單位養老金制度改革並無實質性進展的現實就說明，將機關與事業單位分開進行改革是行不通的，隻有一體聯動的改革才符合公平的原則，才能從根本上扭轉養老保險制度的非公平性現象。當然，機關事業單位養老金制度改革的聯動要建立在事業單位分類改革的基礎之上，從事市場經營性業務的事業單位應當回歸企業的屬性，並相應參加企業職工的基本養老保險制度﹔承擔行政職能的事業單位及其工作人員在受雇主體以及工作內容等方面都與行政機關工作人員無異，從而應當參加同樣的養老保險制度。

最后，需要特別指出的是，機關事業單位養老金制度改革的目的絕非是為了養老保險基金的平衡，而是為了提升制度的公平性。有人認為，機關事業單位參加養老保險是為了增加養老金收入，從而緩解養老保險基金的收支壓力。這種觀點是片面的，因為當前養老保險的繳費者未來就會成為養老金待遇的領取者，當其增加了養老金收入，長期也會增加養老金支出。因此，機關事業單位養老金制度改革的根本目的是消除兩個群體在養老金制度方面的不公平現象，通過讓機關事業單位勞動者參保繳費，實現基本養老保險權利與待遇的公平。這項改革的方向是明確的，但仍然需要相關的配套制度改革和全面復雜的前期准備工作，才能真正進入到實施階段。

（作者單位：中國人民大學中國社會保障研究中心）