國外食品安全治理如何倡導尚德守法

許 滔畫

民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全事件也時有發生。為此，各國和各地區不斷出台日趨嚴格的監管措施，提升治理水平，為保障食品安全筑起堅固防線

讓從業者回歸道德本色

在人類古代社會，食品大流通的市場格局尚未形成，食品生產經營活動主要在“熟人社會”中面對面地進行，是一種基於供需雙方相互信任的人身關系。因此，各國食品行業的百年老店都有很高道德水准，倡導做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自創始人姓名，帶有明顯的人格身份特征。

現代化空前提升了人們對食品數量和種類的需求程度，大工業和大城市改變了傳統食品行業的結構和方式。一些國外學者認為，隨著社會流動加速，食品生產經營不再局限於一時一地，其人格身份特征日益模糊，商品屬性突出，逐步轉變成一種基於商業消費的契約關系。由於利益驅動行為成本降低，生產經營者的誠信自律意識難免跟不上市場規模擴張，食品安全的內在風險增大。在過去200年裡，西方國家大多經歷了因市場急速擴張誘發食品生產經營者嚴重違法行為，給公眾健康帶來極大損失。例如，1858年美國紐約“潲水奶”丑聞導致當年有8000多名兒童飲奶死亡﹔1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今還在接受治療﹔上世紀末英國的瘋牛病更是震驚全球。

在經歷了一系列慘痛教訓后，人們意識到不能簡單把商品經濟等價交換原則套用到食品生產經營，必須強調食品的社會和人文特征，讓食品從業者回歸道德本色。上世紀70年代，一種全新的農業模式——社區支持農業在瑞士和德國興起，目前正風靡全球。該模式的特征是在農戶與消費者之間建立穩定的供需協議，農產品直接由農場送貨上門，縮短從農田到餐桌的距離。這樣做的結果是供需雙方重新回到面對面的狀態，降低信息不對稱，從而提升互信。與之相似的是，日本和法國從產業政策角度支持中小食品企業和特色有機食品發展，扭轉大工業帶來的食品“去人格化”，以此提升從業者的道德水平。

恩威並施引導企業自律

政府監管是市場的補充而非替代，但除了政府監管，解決食品安全問題的手段還有很多，比如有效的市場競爭會形成優勝劣汰的良性質量發展機制，獨立的司法審判可以在事后解決食品安全侵權糾紛，行業協會能夠讓企業產生自律壓力，媒體監督可以曝光不法生產經營者，消費者參與則有助於守住食品安全的“入口關”。

值得注意的是，幾乎所有發達國家都是在上百年市場經濟發展后，才建立起以事先預防和全程管理為特征的現代食品安全監管體系。發達國家在長期實踐中認識到，現代食品產業的專業性使得監管執法不可能面面俱到、包打天下，靠抽檢是檢不出食品安全的。理想的食品安全治理體系，應該把各方面的約束和激勵集中到生產經營者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”並舉，讓食品企業發自內心地意識到守法才是本分。

一方面是“大棒”夠硬，使企業不敢違法。一些發達國家的食品安全監管機構擁有行政執法和刑事執法雙重權力，是一種“准司法權”，這是其區別於傳統行政部門的重要特征。如美國食品和藥品管理局內設犯罪偵查辦公室，即“食藥警察”，其有權對相關人處以刑事罰金，甚至採取人身強制措施，實現民事、行政和刑事責任有機銜接，增加執法威懾。同時，許多國家用巨額獎金鼓勵行業內部“吹哨者”主動揭黑，因為重賞之下必有勇夫。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產品不當營銷行為，被美國司法部判處13億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用於獎勵揭露黑幕的1名內部員工和4名律師。再有就是英美法等國家侵權責任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費者向侵權人主張遠超實際經濟損失賠償的權利，讓惡意違法者傾家蕩產。

另一方面是“胡蘿卜”夠甜，使企業不值得違法。作為現代監管型國家代表的美國，其所有食品安全監管政策都建立在市場運作的科學模擬之上，並經過精准的成本收益分析，否則不得出台。歐洲一些國家通過立法在食品行業強制推行食品安全責任保險制度，以保險精算模型為基礎，建立政府、保險機構、企業和消費者多方共贏機制，實現系統性風險控制和社會穩定功能。德國實行食品企業“紅黑名單”制度，其不僅針對企業法人，還限制對食品質量安全負有責任的自然人。在征信體系發達的英國，全國建有統一的食品生產經營者征信系統，將食品安全信用評價結果與行業准入、金融信貸、稅收、產品推介，乃至企業負責人個人信用挂鉤，充分發揮經濟杠杆對食品安全失信失范行為的制約作用。

社會治理是口號也是機制

食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的，某種意義上還是“吃”出來的。在現代社會，任何主體都無法單獨應對廣泛分布的食品安全風險，必須調動社會各方面積極共治共享。

發達國家在長期的食品安全難題求解過程中，經歷了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預市場主體微觀經濟活動，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會治理不僅是口號，更有實實在在的機制。

一是消費者參與。絕大多數發達國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成了每天關注食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命。”消費者還自發成立互助型維權組織，這類組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或咨詢機構，維護消費者權益。2006年，美國一個名為“公眾利益科學中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油。此舉讓反式脂肪成為媒體關注的熱點，引來監管機構介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

二是行業協會引導。行業協會在許多發達國家食品安全治理中發揮了重要作用，一些國家甚至將企業資質認証、食品標准制定等權力交由行業協會承擔，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業協會是“邊裁”﹔企業有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

三是政府公開信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統一的食品安全信息平台，監管部門通過平台及時公布食品企業許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產品優劣，促進良性市場競爭。

總之，發達國家的理論和實踐表明，食品安全不能僅僅依靠監管，必須激發社會活力和市場效率。隻有讓食品生產經營者回歸到道德本色和守法本分，調動全社會參與治理的積極性，才能從根本上提升食品安全保障水平。

（作者為國家行政學院副教授、管理學博士）