地方政府債券自發自還“破冰”

5月21日，財政部發布消息稱，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島將試點地方政府債券自發自還。同時，財政部發布的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（以下簡稱《辦法》），對債券發行額度管理、期限、利率確定，以及開展債券信用評級、推行市場化運作等予以明確。

這釋放出國家對地方債發行有限放鬆管制的信號，也是推進完善財權與事權相匹配、解決地方政府融資難的一項重要舉措。

自發自還首開先河 規范流程加強監管

為增加地方政府融資渠道，我國從2009年開始發行地方政府債券。2009年和2010年，所有地方政府債券均由財政部代理發行。

地方政府自行發債始於2011年。2011年10月20日，財政部公布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，試點的省市有4個：上海市、浙江省、廣東省、深圳市。時隔不到兩年，增加了江蘇省、山東省，試點范圍擴大到6省市。但這一試點僅限於地方政府自行發債，而政府債券的還本付息仍由財政部代辦。

此次發布的《辦法》將2011年試點的“自發”拓展為“自發自還”，明確“試點地區承擔債券還本付息責任”，並在原先6個試點省市的基礎上，增加到10個省區市。“試點內容和區域都進一步擴大。”財政部財政科學研究所所長賈康表示，試點地區選擇了東部省市也選擇了中西部省份，是考慮到試點多樣性，為將來的全國推廣提供參考。

根據《辦法》，“自發自還”是指試點地區在國務院批准的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。《辦法》對自發自還“全流程”作出規定：在債券發行上，從年度發行額管理，到如何選擇信用評級機構開展債券信用評級，從債券利率確定到承銷團的選擇等進行明確﹔在債券的承銷上，明確規定如何選擇承銷商及承銷比例﹔在債券的償還上，如何通過納入預算，來降低風險等等。

“《辦法》在具體操作層面做了全面系統的界定，意在使地方政府舉債融資更加規范。”財政部財政科學研究所副所長白景明說。

根據《辦法》，債券期限分別為5年、7年和10年。“發行債券期限偏長，是考慮到項目收益低，長期債券可緩解地方政府償債壓力。”中國社科院財貿所副研究員張德勇表示，此次允許地方政府自行發債，主要是考慮到各地城鎮化建設資金需求，發行債券預計將主要用於保障性住房、農村基礎設施建設、文化等公益性基礎設施建設，試點也是為全國范圍內推廣發債提供基礎。

開展債券信用評級 推行市場化運作

自行發債，意味著債券由地方政府自行組織發行，除登記托管等事項以外，主要是發債定價權的下放，即市場因素對地方債價格的影響更明顯。在此次《辦法》中，不少細節都注入了“市場化元素”，體現了推行市場化運作的改革思路。

《辦法》引人關注的創新之一，是擇優選擇信用評級機構，按照有關規定開展債券信用評級。“開展債券信用評級，這是試點的新實踐，意義重大，有助於加強債券發行的規范化。”賈康說。

對地方債券進行信用評級，引入市場監督機制，是國際通行的做法。中誠信評級國際政府與公共融資評級部高級分析師關飛認為，評級機構的重要作用是將政府債券作為一種品種，納入到信用風險識別的序列中，為投資人提供重要的參考。

另外，信用評級也有利於增強財政信息和債務管理透明度，促進和完善政府信用，有利於規范地方政府債務，降低地方財政風險。

《辦法》要求，試點地區應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等﹔信息披露遵循誠實信用原則，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。“開展債券信用評級，社會機構來評測，有利於讓地方政府的資產狀況等情況更多地進入公眾視線，接受公眾監督。”賈康說。

同時，在債券利率設定上，《辦法》規定，以同期限新發國債發行利率及市場利率為定價基准、採用承銷或招標方式確定債券發行利率。白景明表示，參考的“市場利率”即指銀行存款利率。“市場同期的利率，是反映貨幣資金供求的一個標志。同時參考國債利率和市場利率，使得自發自還的地方債券利率水平更加合理。”白景明強調說，合理的債券利率水平，也將有助於地方政府控制發債成本，是降低債務風險的重要舉措。

為加強承銷環節的管理，《辦法》作出明確規定，試點地區採用承銷方式發行政府債券時，需要通過招投標方式進行，而且單個承銷團成員的最高承銷限額不得超過每期債券發行額的30%。這將有助於杜絕“壟斷”承銷，促進市場公平。

納入預算管理 推動制度化建設

“地方政府性債務納入預算管理，是一個大方向。《辦法》明確提出，在試點地區積極推進債券資金收支實行預算管理，將起到先行先試的作用。”白景明說。

《中華人民共和國預算法》第28條規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。此次《辦法》規定試點地區“在國務院批准的發債規模限額內”自發自還地方政府債券，符合法律規定。因此，發揮好試點的改革先鋒作用，重要的一方面就是探索預算管理納入機制。

“這意味著要把政府債券收入和支出納入預算，報請同級人民代表大會審查批准，各相關部門和單位要嚴格按照預算安排支出，不得隨意變更資金用途。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文表示，“自還”意味著信用風險的存在，應該在信用評級、信息披露、承銷流程等方面，加強監管和風險防控。他同時建議進一步強調“財政法定”的理念，加快推進預算法修改，並考慮制定公債法，以規范國債、地方債券的發行與償還。

廣東省財政廳財科所所長黎旭東認為，債券自發自還試點是一個進步，為地方發債提供了一種新的工具和手段，同時將地方債務推向顯性化，有利於地方債務的管理。“但同時需要地方政府更加自律，力爭形成良性機制。”