國家行政學院教授宋世明：做好整合文章 減少交叉分散

三條路徑：力求“同一件事由一個部門負責”

從總體部署來看，這一輪改革採取了3條途徑減少部門職責交叉和分散。第一條是調整機構，穩步推進大部門制改革﹔第二條是最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責﹔第三條是整合分散在不同部門管理的資源。

第一條路徑：整合機構，穩步推進大部門制改革。這是減少部門職責交叉和分散最直接的路徑。機構本來就是部門職責的載體，通過調整機構來理順部門職責關系，可謂順理成章。如實行鐵路政企分開，建立大交通體制，組建國家衛生和計劃生育委員會、組建國家食品藥品監督管理局、組建國家新聞出版廣電總局、重新組建國家海洋局、重新組建國家能源局，通過“釜底抽薪”的方式來減少部門的職責交叉和分散。這種路徑具有集中性、一次性、系統性、徹底性的優點，更具“機構改革是一場革命”的色彩。

這一輪國務院機構改革實行鐵路政企分開，新組建的國家鐵路局由交通運輸部管理，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部﹔同時將新組建國家衛生和計劃生育委員會。這兩個案例典型屬於通過穩步推進大部門制改革來減少部門職責交叉和分散，新組建的國家食品藥品監督管理總局則整合了4個部門職責，重新組建的國家海洋局整合了4個部門職責，通過機構調整來減少部門職責交叉和分散，統籌了監管與執法資源。

第一條途徑具有兩個突出特點：一是整合機構難度大、阻力大，需要特定的天時地利人和條件﹔二是機構整合只是將以前部門間沖突演變為部門內部協調的必要條件。國內外實踐表明，機構整合后部門職責的融合並不是水到渠成，仍需要付出艱苦努力，對利益、權力做出足夠調整后，新的機構與職能才能水乳交融。

第二條路徑：最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責。這是一條通過重新配置部門職責來減少部門職責交叉和分散的途徑，具有濃厚的“改革”色彩。它隻調整相關部門職責，不調整原有國務院機構，相對較容易。方案明確指出，按照同一件事由一個部門負責的原則，將房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責，分別整合由一個部門承擔。

房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記屬於重要的不動產登記，應實現法律依據、登記機關、登記效力、登記程序、權屬証書五個統一。目前我國還缺乏不動產統一登記這一基礎性制度，上述4項不動產登記依然處於分散登記狀態，處於政出多門、各自為政、分散管理的狀態，既不利於落實物權法規定、保障不動產交易安全、有效保護不動產權利人的合法財產權，又不利於國家對不動產市場進行監督管理。因此，有必要首先整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責，由一個部門承擔，並適時建立不動產統一登記制度。

城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責也由部門分割管理，不利於實現城鄉醫療保險一體化管理，不利於統籌城鄉社會保障體制，特別是不利於統籌醫療保險行政管理與經辦資源、節約成本。因此，應將分散在人力資源和社會保障部門管理的城鎮職工、城鎮居民醫療保險的管理職責和衛生部門管理的新型農村合作醫療的管理職責，整合調整到人力資源和社會保障部門統一管理。

第三條路徑：整合分散在不同部門管理的資源。資源是部門履行職責的技術支撐。如果說第一條途徑具有“革命”的色彩，第二條途徑具有“改革”的色彩，那麼第三條途徑則具有“改良”的色彩，但意義十分重大。縱觀方案，已經明確提出整合兩類技術支撐資源。

一是整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認証資源。截至2010年底，隸屬於農業、商務、衛生、工商、質檢、糧食、食品藥品監管等7個部門，具備食品檢驗能力的檢驗機構達到6300多家，其中專門食品檢驗機構近1000家，擁有檢驗人員6.4萬名，過於分散、活力不足、重復檢測、檢驗信息難以共享的問題十分突出。整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認証機構，已是大勢所趨。

二是整合平台資源。近年來，一些大案要案與工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購具有高度的關聯性。經濟利益比較集中、暗箱操作、監督乏力與這種現象不無關系。因此，2013年國務院機構改革與職能轉變方案中明確指出，整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購等平台，建立統一規范的公共資源交易平台。一些地方先行試點實踐表明，建立統一規范的公共資源交易平台有利於推進資源整合、節約成本、統一交易規范、促進公開透明、強化集中監管。

共享信用信息是社會信用體系建設的基礎性工作，而90％以上的信用信息掌握在政府部門手裡。目前，政府部門封鎖信用信息已經成為信用體系建設的瓶頸。因此，改革方案明確指出，推動建立統一的信用信息平台，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息。這也是創新社會管理方式，建立預防治理腐敗體系的一項基礎性工程。

此外，對實踐中遇到的部門職責交叉和分散問題，要按照“同一件事由一個部門負責”的原則，對分散在國務院不同部門相同或相似的職責進行最大限度地整合。當然，從世界各國政府公共行政管理實踐來看，完全消滅部門職責交叉與分散是不可能的。因此，減少部門職責交叉和分散，最終仍離不開部門間主動協商、協調、協助、協作、協同。