改革！改革！还是改革！——《习近平复兴中国》连载【2】

胆子要大，步子要稳

习近平清醒地认识到，当前改革需要解决的问题分外艰巨，不可避免触及深层次社会关系和利益调整，“面对的暗礁、潜流、漩涡会越来越多，因此现阶段推进改革必须识得水性”。

习近平举了自己20世纪80年代在厦门当副市长时的见闻作为例子，通俗地解释什么叫“识水性”。当时厦门还算是前线，对面就是金门。有些内地人偷渡，看到金门那么近，搞几个球胆吹起来就下水。天亮后上岸就被人按倒，偷渡者以为到了金门，其实是漂到了鼓浪屿。“他们下水的时候是平潮，等到过一会就涨潮，怎么也游不到金门啊，这就是不识水性”。因此，一方面胆子要大，不能缩手缩脚，另一方面步子要稳，稳打稳扎，积小胜为大胜。而步子能稳的关键是“识水性”，“识水性”的办法则是基层创新和政策试点。既要鼓励基层创新，又要及时总结基层创新的经验，通过政策试点检验制度创新的适应性，有了实践的成果之后再通过顶层设计进行完善和推广。

鼓励基层创新是中国改革的基本性质决定的。中国的改革可谓是前无古人的探索，没有先例可循也没有经验可搬，只能靠自己摸索。因此，先改什么后改什么、怎么改、什么时候改才能取得比较好的效果？这些问题都没有现成答案，需要经验的积累。经验从哪里来？通过基层的制度创新。中共对此有深刻体会，当年摆脱共产国际关于发动城市暴动的指示，选择农村包围城市的革命道路，就是基层创新的结果；改革开放的第一步家庭联产承包责任制，也是小岗村18户农民冒着坐牢的风险闯出来的。

要创新就一定要允许失败。改革本身就是一个试错的过程，如果不允许犯错误，就等于不容许改革。1985年，习近平到福建省厦门市出任副市长。当时力推改革的省委第一书记项南被称为“改革八贤”之一，他有一句广为人知的名言：要允许改革犯错误，但不允许不改革。在今天高压反腐的背景下，要注意区分腐败和改革过程中的失误，不能简单地将改革中的失误等同于腐败，否则动辄得咎，就会削弱基层各级官员的改革动力。

基层创新还是政策落地的必要步骤。中国太大了，不同地区间存在巨大差异，中央的政策要想落实，不结合各地实际是不行的，结合的过程就是所谓的适应性治理。2015年10月13日，在“深改组”第17次会议上，习近平强调：中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，要鼓励各地从实际出发进行探索，因地制宜，聚焦具体问题，细化措施。

与基层创新相匹配的是政策试点。习近平在总结中国改革开放经验时强调，中国的改革开放就是“先试验、后总结、再推广不断积累的过程”，“这种渐进式改革，避免了因情况不明、举措不当而引起的社会动荡，为稳步推进改革、顺利实现目标提供了保证”。德国特利尔大学东亚太平洋研究所的韩博天教授就将中共通过试验制定政策的方式称为“中国独具特色的经验”。按照他的解读，中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。这种被称为“由点到面”的工作方法是中国政策制定过程中一个独特之处，通过这种中央和地方互动的方式，地方的创新精神被有机地融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力。中国这种独特的政策制定模式可称为“分级制政策试验”。在很大程度上，中国的这种政策制定过程是超出西方人预期的，他们“谁都没有预料到这样的现象会出现在中国，因为在整个经济改革过程中，一党执政的政治体制始终没有改变，而这种体制在几乎所有其他采用同样政体的国家都被证明是呆板的，缺乏灵活性的”。中国在制定国家政策之前，分级进行政策试验，它所推动形成的广泛的创新精神、适应和学习，在很多方面发挥了有力的纠错功能，使中共一党执政的体制具有强大的适应能力。

这种具有强大生命力的分级制政策试验是有实施前提的，其中最重要的一个制度前提就是一党执政，决策者不用面对周期性选举或民主竞争，他们一致同意实现经济现代化，只是对改革政策优先顺序、框架和方法存在不同意见。这与大多数发达国家的情形形成鲜明对比，这些国家的决策者、行政官员、利益集团和公民倾向于认为，把试验作为制定政策的出发点是有风险的，这样做会动摇和威胁他们的现有利益。在具体实施过程中，政策试验的不同阶段有不同要求。在主政浙江期间，习近平就对政策试验进行了清晰的论述：“做好试点工作，在‘大胆设想’的同时，还要‘小心求证’。要讲究策略，注意方法，力求水到渠成。要坚持点上试验，面上推广，先易后难，先浅后深，因地制宜，不搞一刀切，不求齐步走。在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正失误，注意保护好干部群众的改革热情；在全面推进时则要以成熟的经验引路，避免反复，减少失误，尽可能把改革的风险和代价降到最低限度。同时，要注意把改革的力度与人民群众可承受的程度结合起来，加强思想政治工作，完善各项配套措施，做到积极稳妥，统筹兼顾，保证改革顺利进行”。

随着改革进入攻坚期、深水区，中共对于“试点”也越来越重视。2015年6月5日，习近平主持“深改组”第13次会议时，再一次强调“试点”的重要性：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。“先试点再推广”的思路在本轮改革中不仅被广泛运用，而且使用也越来越频繁，“试点”的功能也从单一政策实验转变为综合政策实验，因此“试点”的规模更大、行政层次更高，并且出现了跨区域化。

在经济领域，自贸区建设就是一个典型。2013年9月，上海自贸区挂牌成立，自贸区的目标不是通过优惠政策实现招商引资的局部突破，而是为全面深化改革探路，可复制、可推广才是中央的真正期许。上海自贸区这块试验田没有辜负中央的期望，一年后国务院于2014年12月21日发出通知，向全国推广上海自贸区29项试点经验。现在，天津、广东、福建三地自贸区已开始建设，从而形成从南到北“连点成线”。

司法体制改革也遵循“先试点再推广”原则。2014年，中央政法委确定了上海、广东、贵州、海南等7个省份作为第一批试点省份。2015年，第二批11个试点省市名单也已确定。这些省份又各自确定了一些试点县市，如广东就确定了深圳、佛山、汕头、茂名作为试点市。2015年12月9日，“深改组”第19次会议审议通过了《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》，指出在全国全面推开司法体制改革试点的条件时机已经成熟，同意今年在北京、天津等13个省区市和新疆生产建设兵团适时推开司法体制改革试点。

值得注意的是，随着“试点”数量、类型的增加，“试点”资格也成为各级党委政府竞争的对象，并由此引发了相当数量的“试点”功能的变异。这主要体现在三个方面。一是“试点”的体制机制创新功能被争夺政策优惠、资源投入功能取代。许多职能部门将“试点”作为工作抓手，辅以资金政策优惠。但“试点”单位更重视享受优惠而非改革创新。二是“试点”工作容易成为政绩工程，不仅使“试点”工作失去代表性，也容易滋生只想要优惠待遇不愿意“啃硬骨头”的想法。三是“试点”的选择容易受领导个人意志支配，很多“试点”缺乏成为进行“试点”的条件，只是由于领导的重视才成为“试点”。领导一旦变化了，就会撒手不管，或者听任“试点”工作自生自灭。因此，必须将“试点”的选择纳入决策科学化、民主化、法治化的体制建设之中，避免“试点”成为花架子，这样才能发挥“试点”在超大型国家中的政策实验功能。