张来明：从中国实际出发推进依法治国

二、全面推进依法治国，必须同改革开放不断深化相适应

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，在党和国家工作大局中占有重要地位。在当今中国，改革、发展、稳定就是党和国家工作大局。改革是动力，发展是目的，稳定是前提，把改革发展稳定的关系处理好了，把党和国家工作大局巩固住了，中国特色社会主义事业就能不断向前推进。而要把党和国家工作大局巩固住，就必须不断完善国家治理体系、增强国家治理能力，包括不断提高依法治国能力和水平。无论是改革、发展，还是稳定，都离不开法治的引领、规范和保障。这是一方面的道理。

另一方面的道理是，我们不能就法治讲法治，也不是为搞法治而搞法治，全面推进依法治国决不是法治本身的“自转”，而是围绕中国特色社会主义事业五位一体总布局的“公转”。能不能适应全面深化改革的要求，能不能适应不断扩大开放的要求，能不能适应全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的要求，是衡量全面推进依法治国成效的客观标准。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，对经济、政治、文化、社会、生态以及党的建设等领域的改革作出了战略部署。要实现这个总目标、落实这个战略部署，就必须全面推进依法治国，推动解决党和国家事业发展中的根本性、全局性、长期性问题。

还要看到，与改革开放初期相比，我国法治建设已经得到显著发展，中国特色社会主义法律体系已经形成，各个领域总体上已经实现有法可依。在这样的历史条件下全面深化改革，就必须做到于法有据。这也是党的十八届三中全会部署全面深化改革的一个基本要求。从各个方面看，党的十八届三中全会、四中全会分别研究全面深化改革、全面推进依法治国的若干重大问题并作出决定，具有内在的理论逻辑和实践逻辑，是贯彻落实党的十八大精神的两大战略部署，是有着紧密联系的姊妹篇，其共同使命是推动全面建成小康社会奋斗目标的实现。这也就是党的十八届四中全会《决定》所揭示的“三个全面”的内在逻辑：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”

同改革开放不断深化相适应，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了一系列部署。比如：必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度；以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化；建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度；加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。这些部署体现了经济、政治、文化、社会、生态等领域的深化改革对完善法律制度的现实要求，也明确了今后一个时期完善法律制度的努力方向和工作重点，总的就是要达到党的十八届四中全会《决定》提出的要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”具体讲就是要达到以下要求：实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

为保障全面深化改革顺利进行，在执法和司法方面，党的十八届四中全会也作出了一系列部署。比如：完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间；推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度；把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量；推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法；明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度；全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度；等等。这些措施都是针对改革发展遇到的实际问题提出来的，具有很强的现实针对性，必将为全面深化改革提供更加有力的法治保障。

三、全面推进依法治国，必须推进法治理论创新

理论是实践的先导。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国社会主义法治建设之所以能够取得巨大成就，一条重要经验就是坚持了马克思主义法治理论。1954年在主持起草宪法时，毛泽东同志确定的指导方针是“以事实为根据，不能凭空臆造”，具体条文“现在能实行的我们就写，不能实行的就不写”。1957年，他还强调“一定要守法，不要破坏革命的法制”。遗憾的是，后来“文化大革命”中法制遭到严重破坏，整个国家和社会处于无政府状态。痛定思痛，在1978年召开的中央工作会议上，邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这些重要论述，是对“文化大革命”期间践踏法制历史教训的深刻总结，也是对法治重要性和必要性的深刻阐释，对我们党重新重视和加强法治建设具有重要指导作用，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”成为指导法治建设的“十六字方针”。在马克思主义法治理论指引下，我们党领导人民不断完善和发展社会主义法治理论和实践，党的十五大提出要依法治国、建设社会主义法治国家，强调“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”；党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；党的十六届四中全会提出，依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，党要领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化；党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，要全面落实依法治国基本方略。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视依法治国，在总结社会主义法治实践经验的基础上提出了一系列新的重大思想观点和科学论断，强调“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”、“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”、“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，等等。这些重大思想观点和科学论断极大丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。

党的十八届四中全会进一步明确全面推进依法治国的指导思想，这就是：必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。这个指导思想是从新的历史起点这一实际出发提出来的。全面推进依法治国，关键是必须贯彻好这个指导思想；推进社会主义法治理论创新，关键也是必须贯彻好这个指导思想。

我们要按照党的十八届四中全会《决定》精神，面向建设社会主义法治国家的现实要求，从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。在理论创新过程中，既要汲取中华法律文化精华、做到古为今用，又要借鉴国外法治有益经验、做到洋为中用，但决不照搬外国法治理念和模式。（作者：国务院发展研究中心副主任）