王晓晖：建立健全文化法律制度

（二）

近年来，文化战线适应改革发展的需要，加快立法步伐，先后出台了一批法律法规，初步形成了法律、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的文化法律体系框架。与此同时，大力加强文化执法工作，建立综合执法机构，加强执法队伍建设，积极推进依法行政、依法管理，有力推动了文化的繁荣发展。

同时，也要清醒看到，文化领域立法工作总体上比较滞后。一是立法数量少。在我国240多部现行法律中，文化类法律只有5部。与政治、经济、社会等领域相比，文化立法在我国社会主义法律体系中所占比重偏小，低于教育、科技、卫生等方面的立法。不少方面还存在立法空白，新闻出版、广播电视等重要领域只有一些行政法规和部门规章，公共文化服务、文化产业发展、新兴媒体管理方面的立法也比较欠缺。二是立法层级低。称得上法律的，只有《文物保护法》《著作权法》《非物质文化遗产法》和《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人大常委会关于网络信息保护的决定》这“三法两决定”，其余均为行政法规和部门规章。由于法律效力低，处罚权限、处罚力度有限，执行难度非常大，对违法违规者往往起不到约束和震慑作用。三是立法质量有待提高。少数法规规章调研不够，内容脱离现实，在实际工作中难以贯彻执行；部分行政法规和部门规章之间存在相互抵触的问题，在实际工作中经常出现“依法打架”的现象；一些部门规章更像政策性文件，只有原则性要求，没有具体的行为规范，没有违反规定应承担的责任和处罚性条款，在实际工作中往往无所适从。

造成文化领域立法相对滞后，原因是多方面的，有客观原因，也有主观原因。从客观上讲，宣传文化领域立法具有特殊性，不同于经济、政治、社会领域立法，意识形态属性强，许多问题十分敏感，不仅要处理好发展与管理的关系，还要考虑国内管理规定与国际通行规则的关系，需要反复调研、反复论证。从主观上讲，长期以来我们强调文化工作的特殊性，重政策、轻法律，习惯于行政手段，对文化领域立法的紧迫感不强，对文化领域立法的总体需求、共同特点和应当把握的共性问题研究不够，对重要法律法规合力攻关不够。加之文化领域既懂文化又懂法律的人才非常少，立法力量严重不足。虽然各级宣传文化部门相继建立或恢复了政策法规部门，但人员很少且忙于日常事务，处于“小马拉大车”的状态，难以适应繁重的立法工作需要。

（三）

总结近年来文化领域立法工作，针对当前存在的突出问题，建立健全文化法律制度要着重做好以下几方面的工作。

1.提高思想认识，进一步增强紧迫感。必须看到，随着改革的深入和事业的拓展，文化领域自身的管理与过去已经有很大不同。不但要管事业，还要管产业；工作对象不仅有体制内的，还有体制外的；系统内部不仅有党政机关、事业单位，还有大量刚刚转制的企业；而文化企业中既有国有的，也有民营的，还有股份制的。做好面向全社会的文化管理工作，仅靠红头文件、行政手段、传统管理方式已远远不够，必须学会运用包括法律手段在内的多种手段进行综合管理。

2.健全工作机制，提高文化领域立法的科学化水平。立法是十分严肃的事情，必须建立完善科学的工作机制，不断提高立法质量。一是调研机制。广泛深入的调查研究是立法的第一道工序，任何一部法律法规的起草、修改、出台都应当建立在充分调研的基础上。二是征求意见机制。这是立法工作必经的民主程序，有的法律法规要在全系统反复讨论，有的则需要面向全社会征求意见。三是沟通协调机制。应当充分发挥文化立法协调机制的作用，加强与全国人大、国务院相关部门的沟通联系，加强中央宣传文化单位之间的沟通协调，及时研究有关重大和敏感问题，及时解决法律规范之间的矛盾和冲突问题，确保各项法律法规从精神到原则、从形式到内容、从概念到规范相互衔接、彼此协调。四是专家论证机制。要组建文化立法专家库，联系一批法律专家学者，每一项法律法规的制定都要向专家咨询、请专家论证。

3.加强总体谋划，形成文化领域立法总体战略和中长期规划。立法是长线工作，一部法律法规出台往往需要几年甚至十几年时间，需要总体把握、超前谋划。一方面，要组织主管部门、立法机关、执法单位的研究力量和社科研究机构、高校的专家学者，对改革开放以来特别是党的十六大以来文化领域立法工作进行全面总结和评估，对国外相关情况和成功经验进行系统考察和了解，对文化立法工作的原则、思路、总体取向进行研究论证，提出对策建议。另一方面，要结合编制“十三五”规划，制定新的文化立法中长期规划，明确今后五到十年文化领域立法的重点项目和时间进度。要加大对文化立法相关研究工作的支持，把文化领域立法总体战略研究纳入马克思主义理论研究和建设工程，把相关重点课题、重要立法调研纳入哲学社会科学基金重点项目，加大资助力度，组织力量合力攻关。

4.按照循序渐进原则，积极推进文化领域立法进程。对当前文化改革发展急需的法律法规，如公共文化服务保障法、文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法等，要抓紧提出立法建议，组织、协调各方面力量抓紧研究起草。要加快互联网领域立法步伐，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。对目前讨论、制定中的法律法规，要抓紧工作，争取尽快出台。对列入国务院近期立法规划的法律法规，要抓紧组织修改完善，争取按计划完成任务。对那些难度较大又事关重大的法律法规，要适时启动调研工作，进行必要的研讨和论证。

5.充实机构队伍，为加强文化领域立法工作提供组织保障。无论是立法滞后，还是立法质量不高，归根到底是人才队伍问题。现在文化领域立法任务越来越重，立法机构不健全、工作人员少的矛盾非常突出。必须进一步健全各部门法规机构，适当调配编制、充实力量，特别是要吸收一批法律专业的大学毕业生、研究生。同时，要抓好后备人才培养，把文化法律人才培养纳入“四个一批”人才培养工程，参照新闻传播能力建设的做法，选择部分高校培养硕士研究生，不断壮大文化法律专家队伍，为推动立法工作提供智力、学理支持。

（作者系中央政策研究室副主任、中央宣传部副部长）