新观察·聚焦行政复议体制改革：向谁申请行政复议

北京街边一处行政复议办公室的指路牌。张恺欣摄（资料图片）

自2008年以来，全国多个省市区开展行政复议机制体制创新工作，其中涉及的一个关键问题，就是对各行政机构行政复议权的调整和再分配，也就是实行相对集中行政复议权。

从目前各地试点情况来看，实行相对集中行政复议权有利于进一步把有限的行政复议资源整合起来，统一办案尺度，更好地保障百姓的合法权益。

向谁申请行政复议？这对普通老百姓而言，恐怕有些费神。而在山东，这已不再是问题，不用在政府部门间来回跑，直接找各级政府行政复议机构就行，因为这里实行“集中受理、集中审理、集中决定”。

行政复议权是该分还是该合？实务界和理论界有各自的看法。山东对行政复议资源的整合，是全国多省市区试点相对集中行政复议权的模式之一。

复议力量严重不足

工作任务分布不均，资源配置不合理

行政复议制度是立足于行政机关纠错的监督机制，在我国已实行20余年。1999年国家颁布行政复议法，将行政复议制度法制化。然而，从各地各级政府的行政复议实践来看，相对于信访、行政诉讼而言，行政复议成为了百姓解决行政纠纷的“冷门”选择。

为什么老百姓遇到行政纠纷不愿选择行政复议？山东省政府法制办复议处处长王强认为，不方便是群众不愿意申请行政复议的重要原因之一，而不方便的根源在于行政复议机关的分散。

在2008年，我国各级政府和政府部门的行政复议机关就达1．8万余个，但专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，由于行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，一直存在着“有人没案办”、“有案没人办”的矛盾。

以山东省为例，84%的复议案件由省市县三级政府办理，部门办理的案件很少。近5年来，省政府50多个拥有行政复议权的部门，共受理案件1576件，年均315件，主要集中在少数几个部门；有的部门10多年都没有审理过1起案件。王强介绍，由于上级部门与本级政府在审理复议案件时把握的标准不一，又缺乏必要的联系沟通，很容易造成“同案不同判”的情形。

此外，原先的行政复议由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理，而复议机构往往隶属于政府和行政职能部门，其人员配备和职权行使都不具有独立性，办案过程中易受干预、办案程序不够公开透明、缺少必要的监督制约。“很多行政复议机关在案件裁决过程中都有这样一种心态：怕当被告，也怕承担责任，结果都倾向于维持。这不仅限制了行政复议制度有效发挥作用，更减少了行政复议在老百姓面前的公信力。”中国政法大学教授、中国行政法研究会副会长刘莘说道。