新观察·聚焦行政复议体制改革：向谁申请行政复议

创新复议权集中模式

有的集中受理、审理、决定；有的统一受理，分别审理

为了改变以往行政复议制度暴露出来的复议资源分配不合理的问题，在2008年开始进行的行政复议改革试点中，多地进行相对集中行政复议权的探索。在探索过程中，围绕着行政复议权的集中方式，产生了两种不同的模式。

山东省是国务院法制办首批确定的开展行政复议改革试点的8个省份之一，从2008年开始，经过5年的实践，全省除省政府本级外，已有17个市、138个县（市、区）政府集中了行政复议权，将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中由政府统一行使。

“实行‘集中受理、集中审理、集中决定’，是行政复议体制改革的核心内容。”山东省政府法制办主任孟富强介绍说。为此，2009年山东省对行政复议条例专门进行了修订，明确规定：经省人民政府批准，设区的市、县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议权。

孟富强解释说：“山东全省80%以上的行政复议案件由市、县两级政府办理，而全省近70%的行政诉讼案件是由政府部门的行政行为引起的，政府作为‘辨是非、断曲直、定纷争’的‘判官’更具公信力和权威性，更容易被群众选择和信赖。”

如此一来，当老百姓遇到行政纠纷，需要提起行政复议时，只需向本级人民政府申请行政复议即可，本级人民政府行政复议机构将对案件进行集中审理、集中做出裁决。与此同时，通过集中行使复议权，实现“一个窗口”对外，加之吸收专家学者等外部力量参与，采取听证等方式审理案件，消除了部分群众对行政复议“官官相护”的疑虑，许多群众通过申请行政复议维护了自身权益。

在山东实行的“三集中”模式之外，其他进行试点的一些省份，对集中行政复议权则采用了不同模式。

这些省份在开展集中行政复议权的试点过程中，选择集中行政复议案件的受理权，而对于案件的审理权，一般则交由法定行政复议机关进行，只是在遇到重大、疑难、复杂的行政复议案件时，集中行使行政复议权的机构才参与案件审理，提出意见，或者进行集中议决。而有的试点省份，则分别在不同地市对两种模式进行探索，为今后的改革积累实践经验。

政府统一受理成共识

审理和决定权的集中，仍需进一步探索

行政复议要做到既让民众“省心”，又让民众“放心”，就必须对复议资源进行优化整合。不管是理论界，还是实务界，都有这样的共识：政府统一受理更便民。而对行政复议的审理和决定权该如何集中，各地根据自己的实际情况做出了不同的规定，未来应该作何调整和规范，还需进一步探索。

据了解，在“三集中”行使行政复议权改革之后，山东省2012年行政复议案件维持率比2010年下降13个百分点，综合纠错率比2010年提高9个百分点。王强认为，一级地方政府只设立一个行政复议机构，可以进一步把有限的行政复议资源集中起来加以利用，更加符合“精简、统一、效能”的要求，充分体现“政府主导、社会参与、专业保障”的原则，便于申请人行使行政复议权利，有利于统一办案尺度。

对此，刘莘表示认同：对行政复议权进行较为彻底的集中，让集中了行政复议权的机构进行集中裁决，有利于增强行政复议的独立性和专业性，从而提升其公信力。

而部分学者则认为，在统一行政复议受理权之后，把行政复议的审理权交给各部门，也有其自身的优势：更熟悉情况，更便于监督。一般来说，因为业务对口，当政府部门审理下级政府部门作为被申请人的行政复议案件时，对于政府部门内部纠正自己的错误具有更大的推动作用。相对于将行政复议权全部集中到单独的机构，这种模式能使上级政府部门发挥更有力的监督作用，对下级部门的震慑力也更大。

虽然集中行政复议权的具体模式还有待进一步探讨，但改变过去各部门分散行使行政复议权的做法已成为大家的共识。从目前各地的实践经验来看，如何加强集中行使行政复议权机构的人员和物质保障，通过修改相关法律法规理顺行政复议机构与政府各部门之间的关系，合理安排其在行政复议制度中的地位，是继续推行集中行政复议权需要关注的问题。

《 人民日报 》（ 2013年12月11日 17 版）