用改革创新的办法破解国土资源管理难题

尽管我部在推进征地制度改革中取得了一些成效，征地矛盾和问题虽有缓解但还没有根本解决，改革征地制度的社会呼声仍然很高。目前征地制度改革存在两大难点：一是“公共利益”如何界定。法律虽然规定为了“公共利益”可以征地，但法律和实践中尚未明确界定“公共利益”的界限，导致实际上各类建设均通过国家动用征地权解决用地需求，造成土地征收权行使范围扩大、征地规模过大。二是“同地同价”如何稳妥推行。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，“同地同价”即按市场价格补偿。一方面，我部推行的统一年产值标准和区片综合地价虽然使补偿标准有所提高但总体水平仍然不高，一旦按市场价补偿后若差别太大，可能导致之前的被征地农民不满引发巨大社会矛盾。另一方面，在目前征地收益分配尚无税费调节手段的情况下，即对征地实行市场价补偿，可能带来新的分配不公，引起地方政府和未被征地农民不满。因此，如何既按市场化原则提高征地补偿标准，又不致引起新的矛盾，是推进征地制度改革中必须解决的难题。

因此，征地制度改革步伐不宜过急，更不能追求一步到位，应与经济社会发展阶段相适应，渐近改革，有序推进。首先，必须严格界定公益性和经营性建设项目，逐步缩小征地范围。鉴于公益性目的内涵争议较大，可以先制定非公益性目的征地的否定性目录，赢利性目的的用地，一律不允许征地。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。近期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。其次，缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，除了公益性目的的用地外，其他非农建设用地，无论是城市建成区范围内的用地需求，还是城市建成区范围外的用地需求，只能通过市场交易方式获得，允许农民依法以农村集体土地通过多种方式参与非公益性项目建设。最后，抓紧研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家（政府）、集体和农民之间合理分配土地增值收益，并平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系。