关于发挥立法引领和推动作用的几点思考

党的十八大报告提出，到2020年要按照全面建成小康社会的战略目标和要求，全面落实依法治国基本方略。其中一个重要方面，就是要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关的作用，依法行使立法职权，加强立法工作组织协调，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，不断推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。张德江委员长在十二届全国人大一次会议、十二届全国人大常委会第一次会议上分别发表讲话，强调要充分发挥立法的引领和推动作用，促进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。这些重要论述，对进一步加强和改进立法工作指明了方向，既是理论创新，也是实践需求，得到了社会各方面的普遍认同和广泛共鸣，充分体现了立法工作指导方针在新形势下的与时俱进。作为一名立法人，我认真学习了这些重要论述并旁听了法工委领导所作的辅导报告，深受鼓舞和振奋，现将初步的体会和思考汇报如下。

一、发挥立法引领和推动作用具有重大的现实意义

在经济社会发展的不同阶段，立法发挥作用的重点和方式有所不同。建国之初，比较强调法的保障和制裁作用，通过制定中央人民政府组织法、工会法、婚姻法、土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、选举法、全国人大组织法等一系列法律，为组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民民主提供法制保障。改革开放初期，为了恢复和重建国家秩序、实行和推行改革开放，比较强调法的规范和保障作用，所以在很短时间内就制定了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等7部法律。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各个方面实现有法可依，国家各项事业纳入法制化轨道；经过30多年的改革发展，现代化建设取得了举世瞩目的成就，积累了丰富的实践经验。这为发挥立法的引领和推动作用提供了丰富的制度资源和坚实的实践基础。我体会，当前党中央、全国人大常委会强调发挥立法的引领和推动作用，具有重大的现实意义。

一是，有利于加强和改善党的领导，提高党的依法执政能力。改革开放以来，国际国内形势发生的深刻变化，社会主义市场经济发展带来的社会经济成分、社会组织形式和社会利益结构的多样化，国家与社会、政府与市场关系的深刻调整，客观上要求执政党坚持依法办事，领导和支持人民当家作主，善于通过国家机器、运用法律手段管理国家和社会，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。适应这一要求，党中央提出，要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。改革开放初期，改革是由政策推进的，改革措施往往先以政策的形式出台。由于政策比较原则，具有较大的灵活性，又缺乏统一的处罚和制裁措施，结果不可避免地出现执行不统一、不平等甚至“闯红灯”的现象。在部分地方，还出现了“政令不出中南海”和“上有政策、下有对策”的非正常现象。为此，党中央提出来的重大改革决策，有必要通过宪法、法律的形式与人民共同意愿统一起来，上升为国家意志，即通过立法程序先将党的方针政策转化为法律制度，再作为全社会一体遵循的活动规范和行为准则，并最终依靠国家强制力保证其实施。这既是党依法执政的必然要求，也使得党的主张和决策有了深厚的群众基础和坚实的法制保障。因此，党加强对立法工作的领导，充分发挥立法对改革发展稳定的引领和推动作用，善于使党的改革主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的改革路线方针政策的贯彻实施，对于加强和改善党的领导、提高党的依法执政能力、转变党的执政方式具有重要意义。

二是，有利于加快改革攻坚步伐，深入推进各领域改革。当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，改革已经进入了“深水区”和“瓶颈期”，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少改革领域牵涉的利益格局十分复杂，可以说是牵一发而动全身。相比而言，以往的改革多半是放权让利，拥护者多，阻力相对较小，而现在的改革往往涉及利益调整，面临较多阻力；以往的改革主要是围绕经济体制进行，现在则要全面推进经济、政治、文化和社会“四位一体”的改革；以往的改革往往是单项的改革，现在的改革则越来越需要从体制机制上寻找问题的根源和解决的办法，越来越需要从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套。立法是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，集中了政治资源、民意基础和专家智慧，可以而且应当在改革发展稳定中发挥更为突出的引领和推动作用。只要我们找准深化改革的突破口，坚持立法决策和改革决策同步，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，就可以为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。只要我们深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计，提高立法的前瞻性，就可以使法律制度能够更加充分、更加及时地反映经济社会发展的客观要求，成为经济可持续发展、社会全面进步的助推器。