关于发挥立法引领和推动作用的几点思考

三、发挥立法引领和推动作用的抓手和保障

切实贯彻落实中央精神和常委会领导的重要指示，需要我们深入思考，如何在组织上、制度上、方式上为发挥立法引领和推动作用找准抓手、提供保障。

一是，在组织上，需要发挥人大及其常委会的立法主导作用。立法是一项综合性很强的工作，历经提出项目、起草、审查、审议、修改等各个环节，需要各方面、各部门共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。为了更加充分地发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用，作为权力机关的人大及其常委会责无旁贷，应当在立法中切实发挥主导作用。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议，同时为立法工作做好充分准备；在同级党委决策后，积极认真地通过制度设计确保党委重大决策部署的贯彻落实。目前，党中央在研究和制定改革方案与措施时，已经开始同步研究立法的配套。比如，加强和创新社会管理，成立了法律与政策专项组，并明确由法工委作为组长单位；推动社会主义文化大发展大繁荣，充分考虑了文化领域立法的独特地位和作用； 十二届全国人大一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定明确要求，实施机构改革和职能转变方案需要修改法律的，国务院要及时依法提请全国人大常委会审议。我们深切地体会到，改革方案的研究过程，也应当是立法项目的研究过程。改革方案的设计部门应认真考虑法律的配套（包括法律的立改废），立法工作部门要参与改革方案的设计和制定，提出法律上的依据、立法的必要性和可行性。凡是改革方案能通过立法来操作的，就通过制定法律法规来实施。通过改革决策与立法决策的同步和协调进行，避免立法滞后导致改革违法进行；发挥立法的引领和推动作用，保证改革措施得到全面的实施。其次，要通过人大及其常委会的立法主导作用，在立项选择、制度设计和立法决策等各个环节，进一步体现立法的引领和推动作用。要充分发挥人民代表大会的立法职能，对于有利于引领和推动本地方经济社会发展、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规草案，可以提请本级人民代表大会审议通过；重视人大代表、常委会组成人员和人大专门委员会依法提出的法规案，尤其是发挥立法引领和推动作用的法规案；强化立法规划计划的编制与执行，把关系改革发展稳定、加快转变经济发展方式、调整产业结构、保障和改善民生、加强和创新社会管理等方面的立法项目作为重点，加大有关专门委员会、常委会工作机构提前介入法规案起草的力度，着力解决立法中涉及的重大问题，确保立法的引领和推动作用落到实处。

二是，在制度上，需要完善立法制度尤其是立法体制。常委会领导多次指出，进一步完善立法体制、工作机制和立法程序，不断提高科学立法、民主立法的成效，是新形势下做好立法工作、提高立法质量的重要保障。我体会，发挥立法的引领和推动作用，同样对完善立法制度尤其是立法体制提出了迫切要求。早在2005年，党中央就提出了区域发展总体战略，即“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”。为了落实这一战略，国家确定了9个综合配套改革试点地区，在改革开放中先行先试，进行体制机制的创新。从目前的情况看，先行先试和体制机制创新主要集中在行政管理体制改革（重点是行政审批改革和政府机构改革）、规划管理体制改革、土地管理制度改革、资源节约和环境保护制度改革、财政税收制度改革、金融保险制度改革等几个方面。可以说，几乎每一项具体的改革措施，都涉及到与上位法不一致甚至相抵触的情况。面对这种情况，我们既要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权；同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央与地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。同时，还要从长远考虑，在立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。比如，宪法和立法法规定了全国人大及其常委会的专属立法权，但1985年全国人大及其常委会授权国务院在经济体制改革和对外开放方面，制定暂行规定或者条例。随着法律体系的形成和市场经济体制的完善，哪些授权立法的事项，经过实践检验，制定法律的条件已经成熟，应当由全国人大及其常委会及时制定法律，需要我们深入研究。尤其是在税收立法领域，绝大多数都是行政法规和部门规章，仅有个人所得税法、企业所得税法、车船税法等寥寥几部法律，这既不符合“税收法定”的法治原则，也不利于对权力的监督和制约。再比如，地方性法规、地方政府规章均有权规定“为执行法律、行政法规的规定，需要制定地方性法规、规章的事项”，这未能从实质上区分地方性法规、地方政府规章的立法权限，实践中很难明确各自的权限边界。某一事项到底是制定地方性法规，还是制定地方政府规章，往往是由政府来主导决定的。只有进一步明确划分地方性法规与地方政府规章的权限，才能充分发挥地方立法的引领和推动作用。

三是，在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。我国当前正处于改革开放这一重大的历史变革期、社会转型期，可谓是“三千年未有之大变局”的时代关口，旧的体制机制逐步消亡，新的体制机制渐次建立，经济社会发展日新月异，各种新情况、新问题层出不穷。因此，法律稳定性与改革变动性的矛盾十分突出。强调发挥立法的引领和推动作用，正是为了解决这个难题。李适时主任在辅导报告中提出，对各方面、各地方提出的创新需求，不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破去予以否定，要从国家长远利益和人民根本利益出发，从党和国家工作全局来权衡，深入调查研究，把握发展规律，积极主动地研究提出解决问题的路径和办法，通过立法来推进和保障改革。改革创新涉及现行法律规定的，应当及时按照法定程序修改有关法律法规；但也有一些局部的改革创新正处于探索过程之中，还需要逐步总结教训、积累经验，向全国范围推广的条件还不具备，通过立法予以确认的条件还不成熟。在这种情况下，李适时主任指出，“可以考虑通过立法解释或者特别授权的方式允许先行先试”。我体会，立法解释具有灵活性，可以通过文义解释、体系解释、历史解释、目的解释和合法性解释等多种解释方法，对法律规定的立法原意和明确适用法律依据的情况作出解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，为改革创新提供明确的法律依据。当有些事项尚不具备启动修法或者释法的条件，实践需求又特别紧迫的，可以请求相应的立法机关授权“先行先试”，一旦获得授权，改革创新就是在宪法和法律的范围内进行的。等条件成熟了，再及时制定新法或者修改旧法，在全国范围内实施。比如，为推进广东省的行政审批制度改革试点工作，去年12月全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。在这方面，一些地方也已经积极探索，走在了前面。比如，湖南省人大常委会关于保障和促进长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区工作的决定提出，省政府在坚持国家法制统一的前提下，就资源节约、环境保护、土地管理、城乡发展、行政管理和运行体制等综合配套改革重大事项适时决策，先行先试。省政府制定的相关文件，报省人大常委会备案。省人大常委会根据改革试验工作情况和需要，适时制定相关地方性法规，为“两型”社会建设综合配套改革试验工作提供法制保障。再比如，上海市人大常委会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定规定，在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则前提下，市政府和浦东新区政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人大常委会备案；浦东新区人大及其常委会可以就浦东新区综合配套改革试点工作作出决议、决定，并报市人大常委会备案。市人大常委会根据实际情况，适时制定相关地方性法规，支持和保障浦东新区进行综合配套改革试点。

通过对有关论述和辅导报告的学习，我深刻地体会到，发挥立法引领和推动作用，为今后的立法工作指明了方向、开辟了空间、找到了抓手、启发了思路。立法是一项十分鲜活的政治活动，是法治建设的源头环节，深深根植于实践的土壤之中，与经济发展紧密相连，与社会生活息息相关。加快转变经济发展方式，着力保障和改善民生，加强和创新社会管理，推动社会主义文化大发展大繁荣，是今后一个时期党中央战略部署的重点，为立法工作提供了大显身手、大展拳脚的广阔舞台。因此，我们绝不能固步自封、墨守成规，游离于火热生动的社会现实，必须发挥主观能动性，从幕后走到台前，融入到变动的社会，投身到广阔的基层，敏锐发现问题、深入研究成因、及时提出对策，通过法律制度更好地规范经济社会生活，引领和推动改革发展，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴作出新的贡献！