关于发挥立法引领和推动作用的几点思考

三是，有利于践行科学发展观，促进经济社会全面发展。贯彻落实科学发展观，实施“十二五”规划，确保到2020年全面建成小康社会，对立法工作提出了新的更高的要求。加快转变经济发展方式，促进产业结构调整，迫切需要发挥立法的引领和推动作用，积极排除妨碍科学发展的旧的体制机制，引导建立更加符合生产力发展要求和经济发展方式转变的新的制度，为符合“转方式、调结构”要求的行业创造良好的环境、开辟广阔的空间。加强和创新社会管理，构建社会主义和谐社会，迫切要求发挥立法的引领和推动作用，协调社会利益关系，有效化解矛盾冲突，实现社会管理和服务的规范化、法治化。坚持以人为本，着力保障和改善民生，迫切需要发挥立法引领和推动作用，加快建立健全社会保障制度，促进教育、医疗等领域的深层次改革，为缩小收入分配差距、提供均等化的公共服务打下扎实的法制基础。促进社会主义文化大发展大繁荣，迫切需要发挥立法引领和推动作用，通过制度设计引导公民积极践行社会主义核心价值观，促进文化产业的改革发展，强化公共文化服务保障。

四是，有利于完善决策程序，减少改革创新的失误。改革创新涉及到较为广泛的领域，影响到数量较大的民众，牵涉到多个政府部门，决策程序越科学、越民主，成功的概率就越高，改革的成本就越低。科学决策要求改革创新要以正确的理论为指导，从国情、社情和民意出发，进行充分的调查、研究和论证，切忌脱离实际、好大喜功、忽视细节。民主决策要求各级党委和政府建立改革创新的信息平台、利益群体的博弈平台、公众参与的监督和评估平台，为公众参与改革创新提供便利，最终形成一整套科学合理、规范化、制度化的民主程序。科学决策、民主决策，可以做到事前主动地反映民意、集中民智，广泛地凝聚共识，确保改革决策的正当性和合法性，避免盲目试错，降低改革成本。可以说，发挥立法的引领和推动作用，在法治框架内推进改革，不再是一种个人行为、地方行为或是行政措施，而是通过立法保障的合法行为、集体行为、法律行为，有利于祛除改革的个人色彩、地方色彩、行政色彩，保障改革的合法性、公正性、公平性，因而可以为改革提供极大的民意基础和动力支持。

二、发挥立法引领和推动作用需要处理好两个关系

发挥立法引领和推动作用，是一篇大文章，也是一项系统工程。切实贯彻落实中央和常委会的要求，我体会，要重点处理好法律与实践、立法与改革这两个关系。

一是，处理好法律与实践的关系。改革开放初期，整个国家百废待兴，意识形态上的教条主义仍然存在，社会主义市场经济体制没有完全确立起来，不少重要方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。在这个历史阶段，强调法律的稳定性是正确的。一般而言，重大改革要先用政策来指导，经过各地方的探索和群众性的试验，在实践经验基本成熟，并比较各种典型、全面权衡利弊的前提下，才能慎重立法。强调立法“宜粗不宜细、宜原则不宜具体”也是必要的，这样可以“使立法的包容量更大一些，使法律条文尽可能适用于各种情况”。但需要指出的是，法律的稳定性是建立在与现实生活和谐的基础上的，法律如果与实际脱节，就失去了存在的基础，稳定也就失去意义。因此，我们不能忽视立法的前瞻性，忽视法律对社会经济生活的规范和对改革开放的引领作用。我们要看到，法律规范作为制度设计的成果，既是实践经验的体现，也是人类理性思考、总结规律、预测走向、引导实践的反映。马克思主义认识论认为，实践是人们改造物质世界（包括主观与客观）的社会活动。人类的认识，固然脱离不了实践；但如果没有人的主观能动性，就不能更好地改造自然、改造社会、为人类的生存发展服务。因此，发挥立法的引领作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。在这一过程中产生的经验，经过比较、筛选和检验，还可以上升为法律，并指导下一阶段的实践。循环往复，使得法律与实践始终处于交替进行的过程中，确保法律有实践的坚实支撑，实践有法律的理性引导。我们还要看到，经济基础决定上层建筑，包括法律在内的上层建筑，如果不能及时、有效地根据实践的发展进行调整，不仅会束缚生产力的发展，而且可能成为经济社会发展的阻力。法律规范在总结和确认实践经验的同时，还要对未来的实践进行符合事物发展规律的科学预测、设想，通过适度超前的立法为改革指明方向，避免立法滞后于改革的状况。可以说，实践的发展往往受到各种因素的制约和干扰，如果过于强调立法对实践经验的总结与肯定，忽视立法的前瞻性，就会使得立法在一定程度上变成对现状的迁就，甚至对落后的现状的肯定和固定。立法绝不应该把一切从实际出发变成事事从现状出发，从而变得无所作为、举步不前，毫无创造性和革新精神。总之，强调发挥立法引领和推动作用，进一步增强立法的前瞻性，并不是说法律可以脱离实践，而是说法律要更充分、更及时地反映实践、引导实践。

二是，处理好立法与改革的关系。改革开放初期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认，“先改革后立法”成为无奈而又必须的选择。在这一背景下，“先违法（或违反政策）、既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式。在当时的环境下，这是不得已而为之，现在看来则是弊多利少：第一，让改革在没有相应法律依据和法律保障的情况下进行，使改革者心有余悸，反对改革者理直气壮，增加了改革的难度，影响了改革的深入发展。第二，让改革处于无序状态，“改革允许试错”、“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带，加大了权钱交易和权力失控的腐败风险，形成了既得利益格局，也给下一步深入改革增加了难度。第三，虽然有些明显违反法律甚至宪法的改革，在事后被证明是有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的发展和国家的整体利益，被一些学者认为是“良性违宪”、“良性违法”，但这从客观上损害了法律的权威，助长了法律虚无主义，从长久来看不利于增强全民的法律意识，不利于建设法治国家。从整体趋势上看，经过多年的改革，目前我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系也已经形成，正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制和法律体系，更加重视顶层设计和总体规划，在法治框架内进行改革创新。因此，“先改革后立法”已经不符合时代的要求，“先立法后改革”、“边立法边改革”，应当成为必然趋势。正如李适时主任在辅导报告中所强调的，“立法决策应当努力做到与改革决策同步，既确保改革决策的合法性，又争取多数群众的拥护和支持，最大限度凝聚改革共识。”