从二百年的大视野看新中国六十年经济发展* (4)

武力

2010年05月24日10:34 来源：人民网-中国共产党新闻网

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　　五、过犹不及：政府调控与市场调节边界的划分

　　1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来4000余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约(行政、监察、司法)。第二，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，打破了贵族和官僚垄断政府机构位置，“白衣可致卿相”，使社会的优秀人才进入政府管理阶层。

　　1949年中华人民共和国的建立，使中国的工业化进入了一个新阶段。通过革命战争建立起来的中国共产党执政的政府，一方面利用现代政治和经济手段，并通过一系列运动将其组织深入到社会的最基层，建立起中国有史以来最强大有效的行政管理系统；另一方面，则通过接收国民党政府遗留下来的庞大国营经济和新中国成立初期社会经济所需要的政府干预，确立了政府主导型经济，政府成为工业化的主要推进者。1953年以后，又将其转变为以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主义改造到1978年改革开放以前的20多年里，即使从微观经济上看，各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。工业化正是在这种政治和经济体制下进行的。

　　新中国成立以后，党和政府就将快速工业化作为自己坚定不移的奋斗目标。1950年朝鲜战争爆发以后，中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来，作为求强求富的工业化来说，新中国政府更着重于其求强的方面，即尽快建立能够加强国防力量的重工业。“一五”计划期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，遂导致了全面急进的社会主义改造，并在1956年建立起以单一公有制和行政性计划管理为特征的社会主义经济体制。这种经济体制强化了政府政治动员和资源配置的能力，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略的实施。

　　在上述经济体制下，从“一五”计划后期到改革开放以前，政府在工业化过程中扮演了唯一的决策和实施人的角色，承担了全部的责任。由此导致了经济运行中的“投资饥渴症”和资源约束型的经济波动。由于政府是工业化的唯一决策人和监督实施者，而信息不足和管理能力有限，则限制了政府决策的科学性和提高了监督实施的成本。在这种情况下，由于中国共产党未能突破单一公有制的框架，因此只能在中央政府与地方政府之间的权利划分上动脑筋，结果却陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。

　　从1949年到1978年，尽管政府的政治动员能力很强，各级官吏非常清廉，并且从上到下都非常热衷于快速推进工业化，但是由于政治上的民主化进展速度与经济上的公有化速度差距很大，单一公有制和计划管理没有民主制度作保障，缺乏民主决策和民主监督，因此尽管在较短的时间里基本建立起相对独立完整的工业体系，但是，也付出了经济波动大、结构失衡和资源浪费严重的代价。

　　1978年改革开放以后，随着非公有制经济的发展和人民公社的取消，特别是乡镇企业的迅速发展和大量引进外资，使得工业化中的投资主体已经呈现多元化，政府的角色也逐渐由唯一决策和实施者向领导和协调者转变。1992年中国共产党确定了社会主义市场经济体制改革目标以后，尽管大的体制框架已经确定，但是在具体实施过程中，特别是在向市场经济的过渡期间，政府究竟应该扮演什么角色、发挥什么作用，仍然是一个有待进一步探讨的重要问题。1995年9月党的十四届五中全会通过的关于制定“九五”计划的“建议”提出：“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”明确提出了政府角色的转换。在这里，怎样处理政府与国有企业的关系和如何确定政府在经济运行中的领导协调作用，是转换过程中最为突出和紧迫的两个问题。

　　综观60年来政府在经济发展中地位和作用的变化，可以看出曾经经历了一个从集权到分权再到合理划分政府与市场关系的过程：50年代通过建立单一公有制和计划经济，政府不仅将宏观经济决策权集中到自己手里，而且将微观经济的经营决策权也集中到各级政府手中。20世纪60年代至70年代改革开放前，则是不惜以牺牲效率为代价，努力维持这种经济权力集中于各级政府的体制。改革开放以后，随着国际环境和国内经济发展水平的变化，在农村“包产到户”和吸引外资绩效的诱导下，同时在城镇就业的巨大压力下和企业要求“放权让利”的呼声中，政府逐步放松了对国民经济的管制，取消了“政社合一”的公社制度，允许个体经济、私营经济和外资企业的存在和发展。进入90年代以后，随着市场经济体制目标的确立和买方市场的形成，同时也由于国营经济效益不高，政府更多地放弃了它对微观经济的干预，不仅缩小了国有经济的比重，退出了一些竞争性领域、开放了一些过去垄断的领域，而且对国有企业也逐步实行了政企分开。新世纪以来，特别是2002年以来，随着市场经济体制的确立，政府经济职能也逐渐明确，那就是保证社会主义共同富裕与社会和谐目标的实现，通过建立健全宏观经济调控体系、保证国家经济安全体系、二次分配机制以及公共产品服务体系，来弥补市场调节的“失灵”。

　　六、意犹未尽：历史的启示和修订的遗憾

　　新中国经济发展的这60年，是中国经历了100多年的被侵略和战乱后，终于通过新民主主义革命而实现了民族独立和扫清了现代化的政治障碍，并在人均收入极低水平上开始工业化的60年。它不仅是中国走向现代化200多年历史中经济发展最关键的60年，即经济发展奠基和起飞的60年，也是一个经济落后且人均资源匮乏的社会主义大国成功追赶世界经济发达国家的60年。

　　60年的历史告诉我们，中国的经济发展受整个国际环境的影响和制约的，离开对世界政治经济的把握，就无法正确解读新中国60年的经济史。同时，历史也告诉我们，善于学习和充分吸收人类文明成果，善于在国际环境中趋利避害、抓住机遇，中国的发展才能实现赶超，才能少走弯路。

　　新中国60年经济发展和制度变迁的历史还充分证明：由于中国独特的国情和所处的历史阶段以及发展条件，虽然发展的目标可能与许多国家是一致的，都是要消灭贫困、实现公平正义和发展成果全体人民共享，发展历程也都是要经过工业化、市场化和城市化，以及政治上的民主化；但是就发展的途径来说，则没有现成的可以照搬的发展模式。尤其是在政府与市场的关系、中央与地方的关系、人口与资源的关系、利用国外资源和市场的方式等方面，都必须探索适合中国自己的发展方式和道路。

　　从经济体制来说，中国扬弃了西方资本主义和苏联社会主义两种体制，最终形成了中国特色社会主义经济体制。60年间，中国为了实现快速、公平和全面的发展，吸取各国的经验教训，不断地探寻适合自己国情的发展道路，在经济体制方面，先后经历了新民主主义经济、传统的社会主义经济和今天正在不断完善的社会主义市场经济。在这个急剧的体制变革中，随着国际环境和国内经济发展阶段的变化，中国的经济体制不断地吸取计划经济和市场经济的长处，扬弃其短处，从而形成了富有中国特色的社会主义市场经济体制。

　　笔者在主持此次修订时，虽然也曾力求使学术水平上一个台阶，接近司马迁所说的“究天人之际，通古今之变，成一家之言”，但是由于能力所限，仍然存在不少遗憾，就大的方面来说，主要有三点：（1）对新中国这60年里政府主导经济发展过程中的复杂性和两难选择的论述还不够充分，感觉还没有就中国经济发展的困难程度给读者以充分的了解。（2）对新中国60年产业结构的升级演变论述还不够充分和尚未形成完整的体系，尤其缺乏全面系统的统计数据和计量分析。众所周知，新中国60年的产业结构变化，实际上是包括两个内容，一是第一产业向第二产业的转移，二是第二产业内部因赶超式发展而出现的产业结构急剧升级，两种产业结构变化交织在一起，相互影响、相互促进、相互制约，这种关系还没有梳理清楚。又如对前30年建立起独立工业体系这个结论，也缺乏量化的分析，而这是新中国经济史应该回答的重要问题。（3）对人民社会生活的情况和变化的论述也略嫌不足。人民的消费水平、结构及其偏好，不仅是我们认识新中国前30年经济发展和制度变迁及其原因的重要依据，也是我们认识改革开放30年来经济发展及其原因的重要依据，这个方面的情况介绍不够和分析不足，自然会影响读者对中国经济发展历史的全面认识。这些缺憾，只能寄希望于下次修订时弥补了。

　　*本文是国家社科基金重大招标项目《新中国成立60年基本经验研究》（08&ZD006）的阶段性研究成果。

　　（本文作者　当代中国研究所研究员、副所长　北京　100009）
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(责编：王新玲)