李国荣
建立全面的预防腐败体系,通过透明有效的完备制度,减少腐败发生的机会,是世界上许多国家成功建立清廉政府的共同经验,挪威也不例外。这个人口只有500多万的北欧福利国家,以“管住权、管好钱”为主线,通过分权制衡、财会审计、公开透明等制度安排,较好地解决了“不能腐”的问题。
在“管住权”方面,挪威的公共权力在横的方面按领域和地域划分,在纵的方面,司法权、警察权、福利派发权等则是从上到下,一竿子插到底。从权力运行过程来看,决策权、执行权和监督权相互分离,加之公开透明,既有效地避免了权力过度集中必然带来的弊端,同时又较好地解决了庸政懒政、权力运行低效的问题。
以挪威的最低一级行政区划“市”为例。挪威共有大大小小428个市,人口多的市,如首都奥斯陆有50多万人口,人口少的只有几百人。市里一切重大事项,如预算和决算等的决策权,归选举产生的市政理事会。以市长为首的市政厅,只有执行市政理事会决策的权力,并向市政理事会报告。
市长本人的权限小得可怜,市政理事会由其主持,公共工程和政府采购另有一套专门的透明机制,市长或其他官员根本不可能插手。归市长支配的市长“机动费”,大额开支还要事先征得市政理事会诸位常务理事同意；市长请客,需要在发票上注明被请人姓名；每年底,“机动费”决算表中,必须列明每一笔开销发生的时间和事由,并在市政府网站上公布。
在会计制度方面,挪威许多市的市政厅聘请专业会计师事务所进行审计,因为法律要求会计师事务所负责监督市政财务支付的合规性。大一些的市,如奥斯陆,市政厅有专门的财务部门进行日常财务管理。奥斯陆市政厅依托现代网络和信息处理技术,建成了互联互通的公共开支支付控制平台。通过这一平台,上级部门和审计部门可以随时查阅每一笔公共开支的详情。
例如,某个幼儿园购买了商品或服务,账单会送到幼儿园,园长和另一位幼儿园工作人员共同签字后扫描,扫描件发送到区级支付中心。支付中心审核无误后,向商品或服务提供商支付费用。支付一旦完成,支付记录便被立即发送到独立的审计系统。
在政府采购领域,挪威规定政府部门采购只能选择经过资格认证、在支付控制系统中登记备案的商家,并且单笔超过50万克朗的采购必须启动正规招投标程序。如果某单位在一段时间内连续采购同样或相似商品或服务,支付控制系统会发现并报告。即便是一时难以发现的小额采购违规行为,经过两三年,支付控制系统的偏差分析识别功能也能发现并报告异常。
挪威法律要求每一个公职人员,在发现违规行为后必须立即向反贪腐机关报告。一旦被发现知情不报,知情者可被视为同案犯。对举报者,警方有义务提供保护。在挪威,举报人不用担心举报信会落到被举报人手里。
为了实现公开透明,让权力在阳光下运行,挪威的预算和决算细目必须公开。市政理事会的一切讨论,也都向公众开放,市民可以随时走进会议厅旁听,市政理事会会议厅后排,有常设的媒体和市民旁听席。媒体记者还可以有权随时查阅政府账目,并曝光任何违规之举。
另外,挪威还有一个非常有力的独立反腐机构——挪威经济和环境犯罪调查局,它有权依法对任何人和机构进行立案调查。该机构每年都会查出一些大案要案,包括挪威公司在国外发生的商业贿赂案。
