解放日报：“良法”是怎样“炼成”的

党的十八届四中全会提出，要完善立法体制机制。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。那么，“良法”是怎样“炼成”的？四中全会在这方面提出许多新要求，主要体现在三个方面。
　　一是加强党的领导。四中全会提出，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，并从范围、主体和责任等方面作了具体规定。加强党对立法工作的领导为党的执政地位和使命所决定。在法治国家，执政党治国理政必须以法律作为基础，法律本身也是执政党政治主张的具体体现。从地方人大的实践看，目前党对立法工作的领导已经形成了一定制度，如党委听取人大常委会党组立法规划、计划制定的汇报，回复有关立法重要问题的请示等。但与四中全会的要求相比，仍有进一步加强和完善的空间。比如，如何在完善对人大立法工作领导的同时加强对政府立法工作的领导，形成党领导立法工作的整体格局；　如何增强党领导立法工作的主动性，实现党委重要决策与立法的及时有效衔接；如何根据加强立法协商的要求，协调好人大、政府、政协党组的关系等等。党对立法工作的领导是一种政治领导，主要通过发挥常委会党组，常委会组成人员、人民代表和立法机关中党员的领导核心和政治核心作用来实现，但这还不够。党委还应加强党内法治领导机构的建设和专业队伍的建设，这样才能真正肩负起领导责任来。
　　二是发挥人大主导作用。人民代表大会及其常委会是行使国家立法权的重要主体。发挥人大在立法工作中的主导作用，是根据我国经济社会发展对法制建设提出的新要求而作出的重要决定。我们现在正处在社会转型过程中，社会阶层分化、利益诉求多元的情况必然会反映到立法工作中来。同时，国家治理体系和能力现代化目标的提出，对正确处理好政府、市场和社会的关系也提出了新的要求。人民代表大会是国家权力机关，是法定的民意反映主渠道。发挥人大在立法中的主导作用，有利于更好地体现人民当家作主的地位，代表和平衡好各方利益关系，克服当前立法中的不足。我国地方立法长期以来都依赖政府部门担任法案起草工作。这样虽然发挥了行政部门熟悉业务的专长，但弊端是不可避免带有部门利益的痕迹，影响立法的公正性。四中全会提出，人大及其常委会要组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全立法部门专家顾问制度。这些要求从工作定位、组织保证、智力支持等方面，为人大发挥立法主导作用创造了条件。发挥人大主导作用，并不等于替代和包揽所有的立法事务。这个主导主要体现在对法意的准确把握和坚持，立法程序的科学设计和执行，以及工作的组织协调和服务上。一句话，是一种思想、制度和方法意义上的主导。
　　三是明确立法权力边界。四中全会提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据；　明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。这是从我国国情出发，对立法权配置和使用作出的新的调整，很有现实意义。从本质上看，立法工作是各方利益表达、参与、协商的政治过程，在这一过程中保持立法决策的客观性、公正性显得尤其重要。引入第三方评估看上去是个技术问题，实际上是防止部门利益法制化、提高立法效率的重要举措。法律的生命在于实施。由于我们国家法治的社会基础还不是很牢固，地区发展的差别又比较大，在法律的理解和实际执行中经常会碰到如何正确理解和适用的问题。把加强法律解释工作作为立法机关的重要职能，有助于改变法律立完了事、解释政出多门的现象，增强法律实施的严肃性。此外，我国长期以来实现国家、省市两级立法体制，这对保持法制的统一和立法质量起到了积极作用。但是随着经济社会发展，其负面作用也显现出来。立法权的集中，不能有效及时解决不同地区的问题，导致法律资源的空放，影响了法律的权威性。因此，这次立法权的适度下移，有助于更好发挥立法对经济社会发展的保障作用。
　　（作者为上海市人大法工委副主任）