免职并非行政处分。公务员法里根本找不到免职这一条款,除了公务员法外,其他法律也无从体现
□张梁
近几年来,以免职为代表的问责有被滥用的趋势,甚至被网友称为被问责官员“带薪休假”的代名词。梳理过去几年一些问责免职官员的经历发现,出事—免职—冷却—悄然复出—舆论质疑—回应合规—不了了之,成为他们的轨迹(8月12日《新京报》)。
应该明确的是,免职并非行政处分。公务员法里找不到免职这一条款,除了公务员法外,其他法律也无从体现,关于免职的明确提法只能见诸于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这表明,作为问责常用方式之一的“免职”,事实上并不是法律概念。社会上,很多人将免职等同于行政处分,其实是误解。例如拿人们最容易混淆的“撤职”来比较,免职不仅程序上更简单,而且也不完全是处分,在严格意义上只意味着“现在已不适于继续任职而先行免职”。
人们为何误解?2003年,从时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农因非典应对不力而被免职开始,我国各级政府开始问责重大责任事故发生地的地方行政官员,“行政问责”成为流行词,也成为广大民众在重大责任事故发生后的一种心理期待,似乎只有具体的某个或某些行政官员为此丢了官,被免了职,才算是圆满地处置了重大责任事故。如果发生了重大事故,没有官员被免职,舆论就充满质疑。免职,因此成为了一种社会认可的官方对失职官员进行惩罚的正义方式。
这带来这样一个潜在问题。为了应对舆论,政府可能会做出一个姿态,一定会处理有关的领导干部或直接责任人员以获得公众好感。这里并不是为被免职官员开脱,他们中当然有很大一部分是罚当其过。但是,在免职官员大量复出的现实情境下,逼迫我们必须思考这背后的根源性问题。问责是通行的政府管理手段,其本质在于监督公权力和对过失权力进行责任追究,目的在于遏制权力腐败保障公众利益,这体现了责任政府的原则。责任政府必然是法治政府,由此决定问责必须符合法治,具体到免职这一行政问责,首先要问两个为什么:一是免职有无实体法律依据,二是免职程序是否合法。在这些问题上无解,免职就存在问题。
再回到法律来看,我国公务员法中并无免职规定,尽管引咎辞职实际上在该法中作为一种特殊的行政责任,但由于法律规定并不确定,给施行增加了许多操作上的难度。例如领导成员引咎辞职情况之一为因工作严重失误、失职造成恶劣社会影响,但何为“恶劣社会影响”,无法量化。说到底,身处风险社会,事故是无法避免的,一旦发生了重大事故,领导成员实际上很难逃脱失误、失职的指责。法律缺漏,导致当下作为问责的免职只能依赖党内文件,这不可避免带来了一定程度的随意性,以及正义性的缺乏。
无论从程序正义,还是从实体正义的角度出发,非法治化的行政问责——免职都存在问题。而沿着这个思路,也应该从法治的视角进一步看看被问责官员是否有被救济的权利?从法学的角度看,行政问责的对象是官员,也是公务员。公务员虽然代表国家公权力,但对于公务员个人来说,其实不过是一种职业,无论从维护政府机构运作的稳定性来看,还是从对公务员个人权利的保障来讲,问责都必须严格依法进行,免职不是说免就免。
由于免职不属于公务员法规定的行政处分,不适用该法中规定的申诉控告或其他救济制度。因而,一旦有官员成为重大责任事故的替罪羊,就难以通过法律渠道找回清白,除非有关部门在风头过后重新重用,作为一种付出牺牲的补偿。这也许解释了为何有些免职官员很快复出且得到升迁。
