徐程锦
负面清单的质量，不在于其长短，而在于是否有助于建立透明开放的市场规则。对于未来可能增加的限制投资措施，应明确范围和修改程序。此外，还应及时明确“投资”的定义，完善投资管理配套制度，注意保护国内重大产业安全与利益
负面清单管理模式是一项重大改革举措。只有由正面清单管理思维向负面清单管理思维转变，实行面向所有市场主体的统一的市场准入制度，才能真正激发市场活力，实现“让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。目前，我国已从建立中国（上海）自由贸易试验区、推进中美双边投资协定谈判等入手，积极探索负面清单的管理模式，以便积累经验并在时机成熟时推向全国。
关于我国探索负面清单管理模式，笔者有以下建议。
首先，要科学看待负面清单的长短。有人说，负面清单应越短越好，短了才能彰显开放姿态。其实，这是个认识误区。上海自贸区的负面清单对限制投资措施的描述一般仅限于“中方控股”、“限制外商投资”等寥寥字句，负面清单不过几页；相比之下，美国签订的投资协定中的负面清单明确指出限制投资的领域，并对限制措施的内容、政府层级、相关国内法律法规做了详细描述，负面清单有十几页之多，但其透明度和可预期性却更高。因此，负面清单质量不在于长短，而在于是否有助于建立透明开放的市场规则。
其次，对于未来可能增加的限制投资措施，应明确范围和修改程序。若政府可以不经特定程序随意修改清单内容，负面清单就失去了为市场提供透明度和稳定性的初衷。必须承认，未来因科技创新或市场变化而产生的风险目前难以预估，对于一些与社会公共政策相关的领域，政府需要保留必要的限制投资的权力，才能恰当履行职能。在此方面，美国双边投资协定中的做法值得借鉴。在列明限制投资措施的负面清单以外，美国还有第二个负面清单，明确列出未来可能施加新的、更严厉限制措施的领域。这样既有利于减少政府修改负面清单的随意性，也能够保留必要的灵活性。
再次，制定负面清单前，应首先明确“投资”的定义。我国已经成为投资大国，却从未在法律上对投资进行明确定义。上海自贸区的负面清单似乎将投资局限于外商直接投资，如设立经营实体、参股、收购等形式。但目前国际上对“投资”的定义非常广泛，除上述方式外，还包括债券、期货、期权、贷款、知识产权、特别授权等，与金融领域存在很多交叉。负面清单管理模式意味着政府对投资于清单以外的领域不设限制，如果我国负面清单列出的限制措施仅限于外商直接投资，是否政府对其他方式的投资不需管理了呢？显然不是。因此，我国应在法律上尽早明确“投资”的概念，否则可能带来预期之外的开放，为实施负面清单留下隐患。
第四，在负面清单之外，应完善投资管理配套制度。实施负面清单只是减少政府对投资的事前审批。为建立完善的投资管理体制，还应注重建设事中事后监管机制，主要包括外商投资安全审查机制、反垄断机制、反不正当竞争机制、环境保护监察机制等。这些监管机制，有的我国已经建立，还需在实践中不断完善；有的只初具雏形，尚需探索成熟的实施方式。对此，我国应加强对发达国家相关配套制度的研究，使其有益经验为我所用。
第五，兼顾开放市场与保护国内重大产业利益。在开放市场的同时，我国必须注意保护国内重大产业利益。有些行业，如金融领域，对经济运行有系统性影响，但国内产业发展水平与国际同行相比存在很大差距，一旦开放不慎，极易受到国际风险冲击。有些行业，如基础电信，对维护国家安全有重要意义，决定开放时应十分谨慎。有些行业，如战略性新兴产业，尚处于成长期，但未来发展潜力巨大，对经济社会具有全局带动和重大引领作用，应当适度保护扶持。因此，在制定和完善负面清单时，必须注意保护国内重大产业安全与利益。
