吴睿鸫
对各级政府的党政“一把手”和各级政府部门的“一把手”,按照债务的多少、形成原因等各项因素的叠加,来判定其执政能力的高低。
经过两轮激烈讨论的预算法修正案草案,近日第三次提交全国人大常委会审议。据媒体报道,三审稿对于社会高度关注的“是否该放开地方政府举借债务”问题有了较大突破,其中对举债主体、举债方式、用途和偿债资金、债务规模和管理方式等方面都作出规定。
已经步入“成年”的预算法迎来其修改征程中的第三次审议,此时距离2012年6月的二次审议已近两年间隔。二审时争议较大的“是否该放开地方政府举借债务”问题,在三审稿中有了较大突破,再加上党的十八届三中全会决定也释放出放宽地方政府发债的信号,提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,可以说,适度放开地方举债权限,已达成一定共识。
尽管预算法对地方政府举债实行解禁,是务实且理性的,但公众担心的是,中央的调控和国家职能部门的监控,以及法律的约束,不能阻止地方政府投资的热情,地方债务急速扩张,一点也没有收敛的迹象,倘若再放开举债的阀门,会不会出现地方政府过度举债问题。去年,素有美国乃至全球“汽车之都”之称的底特律,依据美国破产法向联邦破产法院申请破产保护,成为美国乃至全球规模最大的城市破产案例之一。破产的主要原因是沉重的政府债务负担,底特律破产保护,让人难免触景生情地想到目前国内日渐走高的地方债务,会不会像底特律那样走向破产的边缘?
值得高兴的是,新预算法三审稿,在防止地方过度举债方面,规定了多个禁区:比如,三审稿建议明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”,举债方式“限于发行地方政府债券”,用途“应当为公共预算中必须的部分建设投资,并不得用于经常性支出”,偿债“应当有稳定的债务偿还资金来源”；再譬如,三审稿建议“地方政府的债务规模由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。此外,还规定了法律问责。这一系列规定,不仅能有效约束地方政府举债行为,也能让地方债务控制在合理范围内。
不过,鉴于地方政府举债的复杂性,不容易控制,有可能跑偏等问题,笔者以为,有必要在预算法的框架内,再加上三道防火墙,以构筑起坚不可摧的制度篱笆。首先,用公开透明的方式来防范地方债务风险。针对地方债务的债务额度、负债率、偿还率以及债务资金流向等,由审计部门联手统计部门核实并公开,利用网络、媒体发布提高举债的透明度,并要求地方政府债务的各项指标,每个月向社会定期公布一次,这不仅能满足公众的知情权,也便于社会监督。与此同时,国家层面不妨划定一个合理负债率与偿债率红线,并硬性规定政府达标时间表,比如利用两年时间,达到国家规定的标准。最后,用严厉的问责机制,来倒逼政府告别借债投资,具体来讲,对各级政府的党政“一把手”和各级政府部门的“一把手”,按照债务的多少、形成原因等各项因素的叠加,来判定其执政能力的高低,是否可以升迁,是否应该追责。
