中国青年报：制度形式主义 制度建设的第一顽症

所谓“制度形式主义”，就是将制度仅仅作为形式，挂在墙上装潢门面，不强调制度的落实与持之以恒的实施。这个弥漫于当今中国社会的痼疾可谓“源远流长”。

制度为何会异化成形式主义？人们发现这种理论与实践的悖反现象产生的原因是，由于一些基层单位设计制度只是为了应付上级检查，在设计时本来就不打算实行；也有地方的制度设计缺少人性化，因而难以坚持；当然，执行制度不公正也是导致制度异化成形式主义的一个根源。

高效的制度执行力源自于良好的制度制定。制度形式主义形成的现实因素是制度设计本身不科学、不合理，这也是现有制度在制定中存在的基础问题，主要表现为：

第一，制度中有原则性规定，没有具体化的操作。在规章制度中有实质性的规定，但是缺乏程序化的内容，缺乏具体的执行程序，包括具体的执行主体和监督检查措施，使得制度难于落实与操作。

第二，制度的设计与法律相冲突。宪法、法律是适用于全国的规范性文件，制度设计不能与法律相冲突。但是一些部门制定的诸如工作多少年之内不得结婚等规定直接违反了《婚姻法》，属于无效的制度，其结果是直接导致了对于制度本身的质疑，以至于难于执行甚至执行不能。

第三，制度设计中提前预设了“漏洞”。也就是说在一开始的制度设计中，就“创造”了不执行的空间，如出台的禁令不是用“一律”而是常常使用“一般”这一术语，比如“领导干部不出席剪彩庆典”，其目的是让各级干部从百般应酬中解脱出来，但是最终变成省级领导“一般不出席各种剪彩”。

因此，在制度建设中要加强制度建设的科学性、可行性与合理性，不能把制度建设只是作为政绩工程的一个“亮点”与摆设，为此，对制度需要建立相应的程序，所谓“立法程序”，对制度的提出、草案的形成、通过、执行等要有相应的规则约束，否则就会出现“立得快、废得快”的现象。

“制度形式主义”成为顽症的认识根源是迷信制度工具主义，忽视了制度本身所具有的公平正义的价值。

由于我国长期受封建社会的影响，人们不知不觉地形成了制度是用来管理老百姓的思想，古代就有“刑不上大夫”一说，以至于今天还有“法律是管老百姓，与领导干部无关”的现象存在。可见，“官本位”是形成制度工具主义的主要因素。既然法律只是手段和工具，那便是可以用也可以不用的。讲法制和法治是必须讲民主、讲程序的。讲法制使工作“束手束脚”，讲民主、讲程序导致“效率不高”。这正是在一个很长时期里，以长官意志代替法律，以政策代替法律的主要认识根源。

而将制度的功能过分夸大就是工具万能主义，忽视了道德的、政策的、文化的等多种因素对社会的调节作用，视制度无所不能。其实，制度本身具有局限性，制度一经制定就具有滞后性特点，特别是作为正式制度的法律。例如法律因注重形式，如证据、时效等而与客观真实存在着一定的差距，还有法律基础设施的局限、法律实施条件的局限性等。中国古人云：“徒法不足以自行”，这一古代的法治精神在今天仍然具有极为重要的价值。

因此，应科学地对待制度：一方面，制度包括法律只是众多社会调控手段中的一种而不是唯一；另一方面，制度的运行是一个系统过程，就法律而言，包括了立法、执法、司法、法律监督等多个环节，因此，制度是一个系统，不能孤立地看待某一项制度，应当确立全面的、系统的制度观。

总之，制度形式主义、制度工具主义和制度万能主义是当前影响我国制度建设的思想观念重要因素，这些思想已经严重地影响我国制度建设的进程，需要引起我们高度重视。