北京市有关负责人日前表示，今年将加快居住证制度研究，类似于身份证，有望搭载公共服务以及社会福利等功能。居住证考虑不设申办门槛，以推动来京人员主动登记，对不办证件的个人和用工单位，将出台处罚办法。
“暂”改“居”，一字之差，却有质的区别，前者带有主观上的管制意味，后者更显客观与身份平等立场。事实上，从2005年废止《北京市外地来京人员管理条例》以来，北京一直在探索实施暂住证替代制度。此次“暂”改“居”正式进入改革快车道，也备受期待。
而既然居住证制度的实施，是为更好地提供公共服务，那对办理居住证与否动辄适用罚款措施，其实不适当，也没必要。
一方面，从功能定位上来说，居住证的出发点在于改变过去人口和身份的歧视，给外来人员更好的权利保障。办理居住证不设门槛、条件，也意味着是外来人员的权利，而权利是可放弃的。如果权利人不主张或不行使权利，就适用惩罚措施强制行使，这显然有违法理，也易导致权利被侵蚀。
另一方面，现代社会强调对公民行为的理性引导和底线规制，动辄适用权力强制，小看了人的理性精神。过去暂住证办理效果不理想，最根本的原因是，暂住证功能缺乏足够吸引力，外来人员办不办都享受不到市民同等待遇。如果居住证负载更多市民同权功能，加之办理程序更加便民，“经济人”的理性假设自然会发挥巨大作用，外来人员也自然有积极办理的热情。
退一步讲，尽管地方政府有制定地方规章的权力，并可以在一定范围和幅度内采取处罚措施，但这也有前提。根据《行政处罚法》规定，危害社会管理秩序的行为，方可设定一定的处罚措施。而来京人员有无居住证，与危害社会管理秩序无关。即使外来人员在京有违法甚至犯罪的行为，那也是各种单行法律法规规范和制裁的事情，与违法行为人身份、户籍无关，更无需以此为由为不办理居住证的公民设定专门的罚则。这也与居住证的初衷相悖。
□刘欢(法律从业者)
