杜 楠
党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。消息一出，引起社会广泛关注。
伴随着改革信号的释放，也出现了“我国农民个体还不具备市场谈判能力”、“农村土地直接入市将导致新的社会分配不均衡”等忧虑。笔者认为，要避免出现这些问题，必须完善制度设计，以制度建设推动土地市场规范运转，切实发挥好宏观调控和市场监管作用，实现市场对土地资源的优化配置。
首先，明确土地权属。在土地权属明确的基础上，做好系列配套制度设计和政策保障工作，进一步赋予农村集体建设用地出让、租赁、入股的土地使用权权能，通过与国有土地使用权的取得、流转、使用相一致的方式，推动农村集体土地无障碍地进入城乡统一土地市场流转。
其次，明确法律保障。虽然安徽、广东、湖北等省份纷纷进行了试点和探索，但目前我国尚无国家层面关于农村集体建设用地流转的法律法规。应尽快修订完善《土地管理法》等有关法律，出台关于农村集体经营性建设用地流转的法律法规，使农村土地入市流转“有法可依”。
再次，明确政府职责。应让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收，减轻对“土地财政”的依赖。同时，对农村集体建设用地入市流转进行科学管理，统筹安排、协调农村建设用地与城镇土地的使用，强调对农村资源性土地的使用与保护，构建城乡一体的资产性土地利用格局。
第四，明确流转程序。农村集体土地的所有者是农民集体，集体经济组织、村委会以及村民小组只具有代表权。笔者建议，土地流转方案应当经集体经济组织成员的村民会议大多数成员同意通过后方能实行。此外，还应借鉴国家对国有工业用地制定最低出让底价的方法，制定集体建设用地的基准地价标准及其使用权流转的最低保护价制度，避免集体土地资产流失，最大程度地保障农民和农村集体的土地权益。
第五，明确收益分配。集体建设用地流转收益应在以保障农民权益为主的前提下，在政府、农村集体与农民之间合理分配，既要维护农村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者的合法权益。确定土地收益用于失地农民保障资金的比例，将保障资金与土地增值挂钩，扩大养老保险、最低生活保障、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等保障安置内容。
