杜晓
在财权上移的过程中,又出现了事权下移的趋势。地方政府逐渐呈现出财权和事权不匹配的状况,为了扩大收入来源,地方政府使出浑身解数,由此引发的一系列问题不容忽视
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,对于中央和地方的财税关系进行了全面的顶层设计,并明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。
事实上,在三中全会公报出台之后,就有很多人注意到,“全会公报在财税领域的100多字表述中,两次提到事权,包括‘明确事权’和‘建立事权和支出责任相适应的制度’。”这一问题之所以成为当前财税领域引人关注的热点,有着深刻的历史原因。自1994年分税制改革以来,在财权上移的过程中,又出现了事权下移的趋势。地方政府逐渐呈现出财权和事权不匹配的状况,为了扩大收入来源,地方政府使出浑身解数,由此引发的一系列问题不容忽视。财政部部长楼继伟在其新书《中国政府间财政关系再思考》中就谈到,“上面出政策,下面对口执行,任务最终都压到基层政府,出现所谓‘上面千根线,基层一根针’的局面……这是目前我国财税体制的最大问题。”
以备受诟病的土地财政为例,在很大程度上就是因为地方政府“事权太多、财权上收”的不对称状况而形成。由于财力受限,很多地方政府将“经营城市”的理念贯彻得十分充分,通过各种手段推高地价和房价,以实现土地收益最大化,在土地出让金节节攀升的同时,城市居民却难以承受房价之高,居住权益受到损害,有违社会公平正义。更为严重的是,在一些卖地较多的地区,由于土地供应捉襟见肘,地方政府不可避免地将目光投向了农业用地,进而滋生了形形色色的土地违法现象。除此之外,“剪不断,理还乱”的地方债务也和地方财权受限存在关系。同样是由于财力不足,地方政府开始广泛运用各类融资平台,但由于地方政府举债缺乏明确的法律授权,导致在这一问题上各地政府急功近利、进退失据,为经济发展埋下了诸多隐患。
在《决定》中,对“建立事权和支出责任相适应的制度”进行了较为详细的表述。鉴于这一问题的历史性、重大性、全局性,有必要从法律的层面对其进行梳理和规范。
明确划分中央及地方政府的事权,并以法律的形式加以规范和固定,正如三中全会公报所提出的“完善立法、明确事权”。这是市场经济国家分级财政体制实践中的一个突出特点,由于我国的分税制还处于改革和完善阶段,可以考虑在预算法修订中对事权的划分进一步明确,以增强事权划分的刚性。首先,将政府事权控制在市场失效的领域；其次,合理界定各级政府事权范围,中央和地方各有其侧重点,如在《决定》中提到的“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”；此外,明确省、市、县等各级地方政府事权的主要内容,包括教育、医疗、基础设施建设等公共服务事权应该如何划分。
应进一步规范和完善转移支付体系,以保证分税制平稳运行。我国各地经济发展水平并不平衡,中央财力又比较雄厚,转移支付过程中如果随意性较大且缺乏标准和指引,那么“跑部钱进”现象则难以避免。有鉴于此,应该考虑制定专门的政府转移支付法(或条例),对转移支付的原则、程序、管理机构、监督及其法律责任等予以明确。而关于转移支付的明确标准,应该是法律规定的重点所在。在规划地方转移支付额度时应以当地初始财力与承担事权所需财力之间的缺口为参照,以更好地防止中央和地方之间的博弈及“跑部钱进”的现象发生。
正确处理中央与地方的关系,是一件事关全局的大事。早在建国之初,毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中就提到过“有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。在依法治国的理念和实践都深入人心的今天,我们应该积极运用法治思维和法治方式去理顺中央和地方的关系,构建起中央与地方事权财权划分的完整法律框架,确保经济社会平稳有序运行。
