傅达林
在行政权缺乏监督的情况下，“靠山吃山”往往是一些行政执法部门的生存之道。近日，中央电视台披露的河南省商丘梁园区境内的公路管护就是实例。在只有110公里的路上，执法人员竟高达200人，财政无法承担全部费用，这两百人就只能是靠路吃路，上路罚款，公路俨然成为执法部门的“提款机”。
我们需要深究的是:谁给一百多公里道路编制了200名执法人员？这么多人是如何进入执法体系内的？他们有无合法的执法资格？无论是正式的公务员还是临时工，执法机构人员出现如此程度的膨胀，与政府编制管理部门和上级执法单位显然难脱干系。此类状况与之前媒体所关注的副职超编、编外人员扎堆等现象一样，凸显出的都是立法对行政权的源头性控制不力。
按照法治与行政权的逻辑关联，控权的首要一条在于从组织法上严格控制执法权的总量，即将多大的权力授予给多大的机构。这种静态的、从源头上对行政权行使主体的法律规范，是建设法治政府、服务型政府的前提。其逻辑就是:根据公共管理和服务的目标需求确定行政权总量，严格按照“因事设岗”而非“因人设岗”的原则，控制执法机构的在编人员和非在编人员编制。
强调对行政组织编制的法治化管控，不仅是为了防范执罚经济、保护相对人合法权益，也是出于政府治理合法性、正当性的需求。有学者认为，行政权力有一种内在的扩张倾向，而不管是否真正存在服务的需要。这种人为的扩张冲动，会直接影响到行政组织的整体结构及功能的发挥，并对行政效率产生重大的影响。同时，这种扩张还直接和群众的负担相联系，或是因为行政经费的增加而加重了社会负担，或者直接导致执法者像商丘个案那样向相对人“巧取豪夺”，而这些无疑都是在侵蚀执法的正当性根基。
要从根本上遏制住这股犹如癌细胞扩散般的动力，不仅是寻求个案式的“化疗”，还必须着眼于整个行政执法体系进行“防癌变”的健康控制，其唯一的途径只能是实现行政组织编制管理法治化。因此，必须在国务院组织法和地方组织法的基础上，完善我国行政组织法的立法体系，尤其是要按照公共治理需要确定行政执法机构内部的数量定额、人员结构比例和领导职数等。虽然立法无法恰切的规定每个执法部门的编制数量，但却可以通过程序来控制编制增加的随意化倾向。尤其需要发挥地方各级人大的职能，明确不同部门、不同级别的行政机构编制批准权限。
在立法到位的同时，更需加强对行政组织编制管理的执法监督，包括强有力的人大预算监督、常态化的编制执法监督、公开透明的社会舆论监督以及刚性的问责机制，来防止地方行政执法部门自行“增肥”。这种建立在法治环节上的约束行政部门膨胀的机制，是构成法治政府的重要目标内容。
