五问调查组 外滩之殇谁之过【2】

三问

为何定性为“事件”而不是“事故”？二者在问责方面有什么重大区别？

调查报告指出，这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

“事件”与“事故”，有本质区别吗？

闪淳昌表示：“我们说，这是踩踏事件而不是生产安全事故，两者确实有差别。首先，它不是一种生产经营活动；其次，它也不是有组织的大规模群众性活动，所以把它列为公共安全责任事件。”

“事实上，事件和事故在处理上并无重大区别。对最终处理来讲，关键是找法律依据。‘事故’，并不一定都要处理到人，如天灾造成核泄漏就处理不到人。有的‘事件’，也得处理人，如公共安全事件。事件还是事故，和如何问责没有直接关系。关键是看政府有没有作为，是直接过错还是间接责任。”刘平说。

闪淳昌认为，所谓事故，绝大部分是责任事故，是违反有关规章、法规、规程而导致的。而事件主要分四大类，事故灾难类、自然灾害类、公共卫生事件比如非典、社会安全事件包括群体性事件等。“‘事件’涵盖的内容比‘事故’要广，‘事件’可以包含‘事故’。”

刘平介绍，在法律依据上，安全生产事故只是事故灾难类的一种，有特别规定的按规定做，没有特别规定的事件，则适用于《中华人民共和国突发事件应对法》。

四问

对群众自发聚集性活动而非政府组织的公众活动，政府是否负有同样的责任？

不能否认，上海有着组织大型活动的丰富经验和管理能力。不论是世博会的一天百万人流，还是外滩连续3年政府组织的跨年灯光秀，尽管人满为患，仍井然有序。

这一次，上海显然是“栽”在“群众自发”上面。

正因为担心安全会出问题，黄浦区政府于2014年11月13日向上海市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。

于是，政府每年在外滩紧绷的这根弦，突然就松懈下来。

“在风险管理上，这个叫做变更管理。”闪淳昌说，“我们在风险评估、风险管理、风险沟通上存在问题。”

系统性风险评估中有个原则：一旦坚持的某个恒定状态被打破，风险等级就会陡然提高。“往年外滩都有高强度警力配备，今年突然撤空，这就是变更风险。从往年的数千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痹大意了。”调查组相关负责人扼腕痛惜。

对于群众自发组织活动导致安全悲剧的处理，“还真的没有什么先例。”闪淳昌承认。

“此前如北京密云彩虹桥踩踏事件、陕西华山庙会踩踏事件等，都是政府组织的群众性活动。像外滩伤亡这么严重的群众自发性群体踩踏事件，确实还是第一例；而群众自发聚集的安全事件处分如此严厉，这也是第一例。”闪淳昌说，“要说吸取教训，就是我们国家这方面法律法规确有缺失，需要进一步改进完善。”

调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。“有组织的活动明确了谁主办、谁组织、谁负责，责任条款非常清晰。在公共地点如上海外滩这一群众性聚集场所，谁来具体负责？我们法律条款是不明确的。如果政府部门不能主动作为，就会出现公共安全薄弱点或者说软肋。”闪淳昌坦陈。

刘平介绍，国务院第505号令《大型群众性活动安全管理条例》“管了两块，有单位组织的要经过公安部门审批批准，有政府组织的不用审批，但安全措施要跟上。条例中就缺失了一块，没有组织的则没有任何规范——这是国家层面上的立法盲区。既然不要审批，大家就都忽略了。”

“我们已向国务院建议，大型群众性活动安全管理，没有组织的也应该制定相应责任条款。上海市准备下一步开展相应工作，将我们讲的安全责任体系进一步落实。首先就是要修改《大型群众性活动安全管理条例》在上海市的实施办法，即使没有审批的，也要有危险性预判，补上这一课。”刘平表示。

调查报告还提示说，这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟须破解的难题。要结合这次教训，抓紧组织修订《上海市突发事件应急联动处置暂行办法》，进一步规范上海市应急联动体制机制和响应程序，强调指挥协同，提升应急联动处置效能。