关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的思考

结合对党的十八届四中全会精神和习近平总书记重要讲话的学习、思考，谈点初步体会。

一、深刻领会党的十八届四中全会和习近平总书记重要讲话的深刻内涵与重大意义

党的十八届四中全会，是在我国全面建成小康社会的关键阶段、全面深化改革的攻坚时期召开的一次十分重要的会议。全会以全面推进依法治国为主题，充分体现了党中央对国家发展阶段的清醒判断、对执政规律的深刻把握、对历史使命的勇于担当，深刻表明了我们党坚定不移走中国特色社会主义法治道路的鲜明态度，对全面推进依法治国进行了总体部署和实施动员。习近平总书记在全会上的重要讲话，为我们贯彻落实全会精神提供了有力思想武器和行动指南。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是我国历史上首个关于加强法治建设的专门决定，凝聚了全党智慧，体现了人民意志，标志着我们党对法治发展规律、社会主义建设规律和党的执政规律的认识上升到新的水平，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。

全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。当前，我们国家面对的改革发展稳定任务之重、面对的矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领作用。发展社会主义市场经济，推动经济持续健康发展，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，必须全面推进依法治国。下一步，要把认真学习贯彻党的十八届四中全会和习近平总书记重要讲话精神作为一项重要政治任务，自觉坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，全面推进依法行政，为加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府发挥积极作用。

二、当前依法行政实践中面临的主要问题

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。近年来，随着依法行政深入推进，以规范经济、文化、社会生活以及政府自身活动等为主要内容的法治政府建设制度体系已初步形成。特别自2013年5月以来，按照国务院的统一部署，在省委领导下，省政府积极组织实施，我省行政审批制度改革进一步深化，审批事项大幅精简（截至目前，经4轮清理，共取消和调整省级行政审批事项354项，精简率51%；与行政许可审批相关的中介组织、事业单位、行业协会实施的中介服务、审批和收费项目得到全面清理规范，近期将公布清单），审批时限明显压缩，审批效率大大提高，政府和部门职能权责梳理更加细化、边界更加明确，行政管理逐步走上了有法可依、依法行政的轨道。

但在实际工作中，也存在诸多问题，制约了依法行政的深入推进，阻碍了法治政府和服务型政府的建设进程。具体表现为，有的法律法规和条例未能全面反映客观规律和群众意愿，针对性、可操作性不强。比如，《担保法》、《物权法》对农村土地承包权、经营权和农村宅基地、房屋抵押贷款作了限制，导致农村大量资产难以盘活，一定程度上造成农民贷款难、难贷款，也是我省“两权”抵押贷款试点工作推进缓慢的主要原因。有法不依、执法不严、违法不究，执法不规范、不严格、不透明、不文明，以及行政不作为、乱作为等普遍存在，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象时有发生。执法机构、执法队伍很多，但是一方面存在多头执法、权力交叉重叠冲突，另一方面又出现执法空白，造成了很难很好地维护公共利益。一些地方、个别部门将经济利益作为执法导向，执法人员以“罚”代法，“执法趋利”现象比较严重，“选择式”、“钓鱼式”执法行为尚未根除。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，有的“谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔”，有的“只重纸上制度建设、不重具体行动的落实”，甚至将法治错误地理解为依法治“民”、依法治“人”，而不是依法治“官”，更不是依法治“权”。一些地方在动拆迁时，动用大批警力，甚至引发群体性事件。极个别领导对“权大于法”一直情有独钟，在个别问题上甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，这方面在我省一些领导干部腐败案件中集中反映出来。上述种种现象都严重阻碍了法治政府建设。

三、把好立法、决策、执法“三关”，强化教育和权力制约监督

推进依法行政，建设法治政府，必须全面贯彻党的十八届四中全会精神，继续依法推进政府职能转变，落实好简政放权，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，逐步建立“权力清单”乃至“负面清单”制度，做到政府法无授权不可为、法定职责必须为，公民和法人法无禁止即可为，坚决消除权力设租寻租空间，提高行政效能和服务水平，更好激发全社会创新、创造活力。结合我省实际，推进依法行政，重点要把好“三关”。

一要把好立法关。这是推进依法行政、建设法治政府的基础。政府立法工作要坚持务实、管用、“真需要”的原则，把立法工作质量摆在第一位，不刻意追求立法数量。已有的成文法，更多的是在实践中修改和完善。对我省来说，要在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法。特别要做好应对各种突发事件、保障群众合法权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的立法。要坚决摒弃公共利益部门化，部门利益法制化，杜绝一些部门“既当裁判员，又当运动员”。要积极配合省人大做好立法工作。地方性法规和规章既要保持相对稳定性，又要适应形势要求适时修改完善，努力做到立法进程与改革和发展进程相适应。立法中还要严格按照法定的权限和程序建章立制。地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触。规章之间、规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。

二要把好决策关。就是真正坚持依法执政、民主执政。《决定》提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。决策必备的五个环节紧密相连，缺一不可。在实践中，有的领导干部在决策中往往随意性很大，重实体而不重程序；重上级指示而不重下情；重经济效益而往往忽视社会、生态等风险。一些同志，为官一任，总想干一番事业，创下不俗的业绩，这无可厚非。然而，在实践中，一些同志往往重视“开来”，却忽略了“继往”，更愿意另辟蹊径，烧自己的“三把火”。于是，政策措施缺少连续性、稳定性，发展变成了“翻烧饼”。加之，在决策层面没有相应的法律法规规范，所以导致决策过程中一些领导干部违法、随意、滥用决策权的现象屡禁不绝，给国家、社会公共利益造成了极大损失，给人民群众权益也造成了很大损害。比如，一些地方把修建宽马路、大广场、豪华办公楼当作政绩，美其名曰“展现地方形象”，为了“招商投资”，实则劳民伤财。法治政府意味着责任政府。有权必有责，用权受监督。只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制，才能提高行政监察效能，增强政府公信力。同时，决策程序的法定化将确保政府工作的连续性，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，更从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”顽疾。

三要把好执法关。这一点对市县政府来说更加重要。一是进一步提高行政执法队伍素质。行政执法与人民群众的切身利益密切相关，执法人员的素质和作风关乎政府形象，这是提高行政执法水平的基本保证。按照《决定》要求，要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。这个问题在我省一些市县基层单位比较突出。现实中，往往是一个执法机构的工作人员带着两个协警或者三个协管员或者临时工执法，个别地方甚至混进了社会闲杂人员，造成了执法过程中的一些不文明、不规范和牟利执法、选择性执法。必须首先把好人员“入口关”，同时，强化对执法人员的管理和监督，严格要求，严肃纪律，加强对行政执法人员的职业道德教育和法律业务培训，不断提高执法人员素质，对徇私枉法、执法犯法、欺压百姓的“害群之马”，要严肃查处，绝不姑息。二是严格执行重大执法决定的法制审核制度。这是《决定》首次提出，是依法行政一个重大亮点。在现代法治理念中，规范政府权力、限制公共权力是最重要的内容。现代法治虽然也限制公民的行为，但限制公权力是主要的。如果政府、公权力违法，危害远远大于个人违法。今后，对市县级乃至省直部门的重大执法行为，都要进行法制审核，先批后执法，尽可能避免政府的不当执法行为。三是对行政自由裁量权的规范和限制。《决定》提出，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。在执法实践中，发生执法失效，甚至产生执法不公，一定程度上在于法律条款过于原则性或行政自由裁量空间、弹性过大，在于有关规定不细致，缺乏可操作性。依法行政不仅要建立完备的法律体系，更要制定详细的具体的法律法规的实施细则和操作准则，统一执法标准，减少和规范行政自由裁量权。这样，不仅可以彰显执法和司法本身的公正，也会大大减少社会的违法、腐败行为。

阳光是最好的防腐剂。推进依法行政，建设法治政府，关键是要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。省政府正在推进的公开审批流程、实施网上审批等举措，得到了经济主体的广泛认可，效果很好。要深入开展法治宣传教育，推动全社会树立法治意识，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持领导干部带头学法、模范守法，解决好“关键少数”的问题，完善国家工作人员学法用法制度。特别要强化对行政权力的监督制约，自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督，加强司法监督，加强财政、审计、监察等政府内部监督，支持新闻媒体监督，依法保障人民群众监督政府的权利，确保行政权力在阳光下运行。

（作者系中共黑龙江省委常委、黑龙江省人民政府副省长）

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