法治是推进全面深化改革的重要保障 　

法治是我们党治国理政的基本方式，改革是社会主义制度的自我完善和发展。如何处理好法治与改革的关系，确保在法治轨道上推进改革，是摆在各级党委、政府面前的一项紧迫任务。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。”为掌握各地在法治轨道上推进改革的情况，更好地服务改革、推动改革，最近我们通过对报省委备案的党内规范性文件的审查和对党内法规的清理，对这一课题进行了深入调研。

问题与困惑

一些地方和单位，对在法治轨道上推进改革所存在的问题与困惑，归纳起来主要表现在以下几个方面：

“不落地”。个别地方和单位抓改革的作风不实，工作停留在制定照搬照套、依样画葫芦的改革文件上，不从实际出发创造性地贯彻落实，导致中央、省委关于深化改革的顶层设计落不到实处。比如，按照中央关于改进作风要求和全国评比达标表彰协调工作小组办公室有关文件精神，市地州及以下不得开展评比达标表彰活动。但是，在党内规范性文件备案审查中发现，基层党委和政府违规开展评比达标表彰活动的现象较为普遍。

“老一套”。有的地方和单位形成了用行政手段、经济手段推进工作的“路径依赖”，习惯于老思路老套路办事，不愿、不会、不敢运用法治思维和法治方式深化改革。比如，有的地方一讲招商引资，出台的举措就是低价供地、减税让利，却忽视培育市场可预期的法治环境。

“抢着跑”。有的地方急功近利，只顾“想怎么干”，忽视“能不能干”，事前没有弄明白就盲目推进。该得到法律授权的，未经法律授权就超前推进，借改革之名行违法之实；该试点的，未经试点就仓促推开，打乱节奏，失去章法。

“坐着等”。有的地方和单位认为法律法规束缚了改革的手脚，等待观望，不作为。有的地方立法机关对改革的立法需求回应不积极。少数干部以群众路线教育实践活动开展后“要求严了”“规矩多了”为借口，滋生了“只要不出事、宁愿不做事”“为官不为”的心态，当改革“看官”。

原因分析

存在上述问题与困惑的原因是多方面的，既有历史的，也有现实的；既有客观的，也有主观的。归纳起来主要有以下几点：

思想认识模糊甚至有偏差。有的地方和单位特别是一些领导干部，想问题、看事物、作决策，缺乏法治理念和思维，甚至把全面深化改革与依法执政对立起来。究其原因，主要是没能深刻认识到，提高依法执政水平既是全面深化改革的题中之义，也是深化改革的重要方式，还是凝聚改革共识的有效途径。

运用法治思维和法治方式推进改革的本领不足。有的领导干部法治能力不强，一讲于法有据，就凡事求稳怕乱、谨小慎微、畏首畏尾、裹足不前，不善于把维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性有机结合起来，要么以灵活性损害原则性，要么以原则性束缚灵活性。

全面深化改革与依法执政客观上存在一定张力。改革要创新突破，法治讲规则程序。改革的动态性与法律的相对稳定性，改革的前瞻性与法律的相对滞后性，是客观存在的矛盾。改革作为一种创新发展手段，往往要以突破现有法律、制度和政策为先导，是一种“破”。这种“破”与依法执政的“守”，客观上存在某种张力，一定条件还可能发生抵触、冲突或者矛盾，给在法治轨道上推进改革带来了现实挑战。

对策建议

本着“于法有据”，强化改革的法规支撑。一方面，对确需突破已有法律的改革，坚持先修法后改革。随着中国特色社会主义法律体系的形成，当前我们国家和社会生活各方面总体上已有法可依。但也要看到，实践是法律的基础，法律要随着改革实践的发展而发展。比如，征地制度改革，就要对物权法、土地管理法、城乡规划法等多部法律进行修订。放开“单独二孩”、废止劳教制度，都是先通过修改或废止法律进行顶层设计，于法有据后才正式推行，避免了“违法改革”的发生。另一方面，对存在法律空白的改革，坚持加强立法引领。下级党组织从实际出发制定的一些“红头文件”，所规定的政策措施在实践中非常行之有效，但上位党规国法却没有涉及、没有涵盖、没有对应，审查中找不到政策依据。对这样存在法律空白的改革，要进一步强化顶层设计，确保重大改革于法有据，不走样、不偏道，蹄急而步稳、勇毅而笃行。

本着“统筹兼顾”，强化改革的协同推进。一是抓好上下的协调统一。对中央和上级党委、政府作出的改革部署，下级党委、政府按照下级服从上级的组织原则，在准确把握精神实质，坚决维护上级改革政策统一性严肃性的前提下，充分考虑可行和可能，因地制宜做好本地本单位改革“施工图纸”，使之与上级顶层设计充分对接，并进一步细化、具体化。二是抓好左右的协同共进。制定改革政策时，必须加强关联性、系统性研究，防止改革的碎片化，确保各领域改革协调配套、协同推进。比如，户籍制度改革，就涉及户籍登记、社会保障、劳动就业、组织人事、人口迁移、教育医疗、财政税收、城乡土地等多个领域。三是充分发挥备案审查确保协调统一的重要作用。现在，党委系统、人大系统、政府系统都已建立备案审查制度。实践证明，备案审查制度对保证不同领域、不同位阶、不同效力的法律、政策的协调统一，非常有效。必须按照党的十八届三中全会关于“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，坚决杜绝“上有政策、下有对策”“我行我素”等现象，确保改革政令畅通。

本着“有法必依”，强化改革的执行力。一是强化改革任务的分解落实。对各项改革任务，逐项明确路线图、任务书、时间表，明确责任单位、责任人，把任务落实到位。二是强化对改革进展的督促检查。对已经推出的改革举措，加强跟踪了解，强化督促检查，推动形成你追我赶的改革局面。三是强化对改革不力的问责。对落实改革任务不力，没有按期保质保量完成改革任务的，进行责任追究，以刚性约束力推动改革举措付诸有效实施，决不让顶层设计成为一纸空文。

本着“法无禁止即可为”，强化改革的创造力。一是对禁止性规定，按照“法无授权即禁止”，管好用好政府这只“有形之手”，建立负面清单管理模式，把权力关进制度的笼子。二是对倡导性规定，按照“法无禁止即可为”，放活市场这只“无形之手”，鼓励在现有法律政策预留的制度空间内，大胆探索、勇于创新，不断把改革引向深入。三是鼓励先行先试。通过法律授权等形式，为全面深化改革创造更大的空间。比如，按照程序授权长株潭“两型社会”试验区可以暂停某些法律的实施，以鼓励大胆地试、大胆地闯。

本着“可复制可推广”，把改革经验及时“入法”。在深入调查研究的基础上，及时发现改革中涌现的好举措好做法，及时加以总结提炼，上升为可推广、可复制的制度，在更高层次、更大范围推开，更好地指导各地各单位的改革实践，放大制度的倍增效应。

本着“法治程序”，清理废止旧制度。一是主动开展集中清理。根据中央的部署，目前省里正在对新中国成立以来制定的党内法规和规范性文件，开展集中清理工作。行之有效、符合改革实际的，继续执行；明显不适应改革需要的，予以废止、修改完善。要把这种集中清理向省以下党委及其部门延伸，向国家法律和地方性法规延伸，向政府系统的规范性文件延伸。二是以深化改革倒逼清理。当改革中遇到现有法律制度的瓶颈制约，及时对已有党规国法进行反思、清理，依法提出因应之策、破解之道，该废止的废止，需修改的修改，通过制度清理，破除现有体制机制对深化改革的障碍。三是以备案审查促进清理。在备案审查中，发现一些上位党规国法滞后于实践的发展和形势任务的需要，导致下级党委、政府陷于“盲目遵守就会违背实事求是的要求、置之不理又会违背下级服从上级的民主集中制原则”的两难境地时，要及时审视这些党规国法存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，按程序予以废止、修改，不断完善保障依法执政的体制机制。

改革与法治，两者既不悖行，更不可偏废。只有用法治为改革保驾护航，确保在法治轨道上推进改革，才能实现完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。

（《新湘评论》2014年第21期） 

（《新湘评论》杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）

>>>点击进入“全国党建期刊博览”