黄京平：地方公安工作如何规范化

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，公安工作的地方事权必须以法治化、规范化的方式予以规制。图为南京青奥会期间，地铁站实行安检。CFP

各地强化公共交通运输企业的安检措施，派驻安全员，落实了安防责任。图为2014年7月，福州市一辆公交车上的安全员随车进行检查。CFP

一段时间来，以城市公共交通工具为目标的严重暴力犯罪活动频繁发生。从浙江杭州“7·5”公交车纵火案，到广东广州“7·15”公交车爆炸案，再到山东龙口“8·20”公交车纵火案，这些极端行为严重危害公共安全。这些案件发生后，各地强化公共交通运输企业的安检措施，派驻安全员，落实了安防责任。

这种以城市公共交通运输企业为主体的安全防范制度，已经超出了公安工作中央事权的范围，而归属于公安工作的地方事权。公安工作中央事权与地方事权如何划分，长期存在争议。理论上的模糊导致了实践中种种问题的出现。在全面推进依法治国的背景下，这个问题愈加显得重要。

公安工作以中央事权为主体，并不排斥地方事权

首先，公安工作除中央事权之外，是否存在地方事权？换言之，公安工作的地方事权是否具有合理、合法存在的依据？

笔者认为，公安工作以中央事权为主体，并不排斥公安工作的地方事权。恰当的地方事权作用空间，会与中央事权形成良性协调、彼此衔接、互为补充的效果，尤其是在治安常态维护、违法犯罪预防、公共安全风险防控等领域，最能显现中央事权与地方事权协同作用的良好效果。

以城市公共交通工具上发生的严重暴力犯罪活动为例，有效遏制此类严重危害公共安全的犯罪，在中央事权的框架内调配警力、使用警力，部署安防措施，确属公安机关执法的基本职责，也十分必要。但如果想实现覆盖重点公共交通线路全程的安全防范措施，尤其是达到将危险物品和危险人员堵截在车外站外的效果，及时有效地处置突发事件，最大限度地保护乘客人身安全，则必须强化公共交通运输企业的安检措施、落实其安防责任。这种以城市公共交通运输企业为主体的安全防范制度，已经超出了公安工作中央事权的范围，理应归属于公安工作的地方事权。此例说明，从法治的视角观察，某些特定领域的公安工作，具有中央事权与地方事权相互衔接、交互作用的属性。充分发挥公安工作中央事权与地方事权的协同作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中不可忽略的重要环节。

笔者认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，公安工作的地方事权必须以法治化、规范化的方式予以规制，而不能允许其以自发的方式存在，或者以地方党委、政府基于地方利益随意用警、违法用警的方式存在。否则，便与国家治理体系和治理能力现代化的宗旨相背离。那种主张以公安管理体制作为划分中央事权与地方事权的基本依据的观点是不合适的，将本应依法归属中央事权的内容，错误解读为地方事权的范畴，甚至将公安机关依法定职责统一执行国家法律的警务活动，视为“事关地方社会稳定”的地方事权，极易导致地方公安工作的非法治化、非规范化倾向，与治国理政的法治思维和法治方法不符，是应当的修正思路。笔者以为，现阶段我国公安工作的地方事权，应以治安常态维护、违法犯罪预防、公共安全风险防控等事项为主要领域，其相应的法律法规依据主要有《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》、《企业事业单位内部治安保卫条例》等。尽管既有的关于公安工作地方事权的法律规范相对原则、过于粗疏，但却为进一步深化公安体制改革，明确公安工作中央事权与地方事权的关系提供了基本框架依据，也为根据立法法的规定以地方性法规规制公安工作地方事权，明确了上位法依据。

政策指引，规范地方公安工作的新动向

其次，应当明确中央事权与地方事权实现方式、实现途径的区别。我国是单一制国家，公安机关的执法权从根本上说属于中央事权，只能以统一执法标准、规范执法程序、严格执法纪律等方式实现。而对于属于地方事权的公安工作，只能以公安部或者相应机构的政策指引以及地方立法的方式现实，允许因地制宜地采取相应措施。

近年来，公安部着力推进的各级公安机关执法规范化建设工作，已经取得了瞩目的成就，为继续深化执法规范化建设工作奠定了必要的基础。例如，《公安机关执法细则》、《公安机关人民警察盘查规范》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》、《公安机关涉案财物管理若干规定》等，就是确保公安机关执法规范化的基本操作准则，是统一执法标准、规范执法程序、严格执法纪律的必要手段。

事实上，公安部作为主管全国公安工作的职能部门，在有关部署中已经注意依据中央事权与地方事权的划分，以不同方式协调属于中央事权的公安工作与属于地方事权的公安工作的关系。比如近期在部署进一步加强地铁公交安全保卫工作中，公安部除要求各级公安机关依职权采取相应防控措施（如“四位一体”防控模式）外，还特别要求各级公安机关要在党委政府的统一领导下，会同交通运输部门督促地铁公交运营单位进一步强化安检措施、落实安防责任；要积极提请党委政府加大投入，在每列地铁列车、每辆公交车上配备安全员，配备必要的防护、防暴设施和器材，推广安装安防新技术、新产品，组织开展培训演练，提高识别违禁物品、发现报告可疑情况、组织应急逃生等基本技能。笔者以为，这种在城市公共交通运输领域为防控公共安全风险，建议构建地方性防控机制、采取地方性防控措施的方式，已经具有对公安工作的地方事权予以政策指引的功能。

加快地方立法，实现地方公安工作法治化

进而需要讨论并予以完善的重点在于，以政策指引方式指导、协调公安工作地方事权，虽然无疑属于恰当的方式，但政策指引毕竟过于笼统、细化不足，又因政策效力相对有限、运行空间极富弹性，政策实施效果也就难获保障。由此，政策指引不是协调公安工作中央事权与地方事权关系的唯一手段。政策指引与地方立法结合使用，才是公安工作地方事权法治化的实现方式。

政策指引与地方立法结合使用，就是要区分所面临解决问题的基本性质、轻重缓急，既要注重政策指引相对独立的功能，又不能一概依赖或者过度倚重政策指引，而是应当根据具体需要，采取政策指引与地方立法分别使用，或者政策指引与地方立法并行使用，或者政策指引与地方立法衔接使用的不同方式。既要注重政策指引的国家法律法规依据，又要注意地方性法规与政策指引的衔接，从而形成国家法律法规与政策指引、地方性法规的良好对接状态，确保政策指引是符合国家法律法规的工作指导方式。

国家治理体系和治理能力现代化，内在地要求公安工作地方事权的法治化。强化公安机关执法的规范化，是公安机关参与推进国家治理体系和治理能力现代化的第一要务。将政策指引转化为地方性法规，无疑是公安工作地方事权法治化的最佳路径。笔者以为，对于涉及公共安全的防控措施等事项，公安部应当在政策指引尽可能细化的同时，以提出地方性法规制定范本的方式，积极推进相关地方性法规的制定与施行，创新公安工作地方事权实现方式、保障机制的制度化、规范化。（作者为中国人民大学法学院教授）