立法先行，良法是善治前提

记者：王海燕
　　访谈嘉宾：市人大常委会法工委主任　丁伟

　　立法质量是立法的灵魂

　　记者：十八届四中全会公报提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。这一提法有何深意？
　　丁伟：过去讲“法制建设”，提的是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，与现在讲的“法治建设”不同。那时法律还不完备，亟需实现“有法可依”的目标。2011年中国特色社会主义法律体系形成，从根本上改变了“无法可依”的局面，这意味着涵盖社会关系各方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，大规模、疾风暴雨式的立法时代已经结束，随着中心任务的转变，立法向精细化方向发展，不再追求立法数量，而是强调科学立法，即抓住提高立法质量这个关键。
　　应该说，立法质量是立法的灵魂，提高立法质量是立法工作永恒的课题，整个立法工作都跟立法质量有关。从立法前期规划，到立项、起草，再到审议、表决，整个过程都是围绕立法质量展开的，对它的要求也越来越高。就地方立法而言，其功能是对上位法“拾遗补缺”，综合性的立法将有所减少，要更注重立法的精细化，地方立法体例也从“大而全”转向“少而精”的结构形式。与之相应的，立法理念也要随之变化：不盲目追求立法的数量和速度，日益关注立法的质量和实效，让制定出来的法规立得住、行得通、真管用。
　　就立法先行而言，中国特色社会主义法治体系是一个完整的制度系统，涵盖五个分支体系，其中“形成完备的法律规范体系”居于首位，既是体系的核心内容，又是治理能力孕育的基础。也就是说，“良法是善治之前提”，只有把立法工作这个龙头舞起来，执法、司法、守法才能舞得更顺，法治框架内的政治、经济、社会各领域体制改革才能舞得更好。

　　“立法引领”是种新提法

　　记者：很多人注意到，这次公报特别强调发挥立法的引领和推动作用，“引领”一词如何解读？
　　丁伟：这是新一届党中央对立法工作的新提法。过去的提法是要发挥立法的规范和保障作用。学界有个根深蒂固的观念就是立法应该是滞后的，立法是对实践经验的概括、提炼和总结，实践还没搞，立法搞什么呢。而随着时代的变化和经济的发展，这一观念开始打破，公报里提出，要发挥立法的引领和推动作用，就是由立法来引领改革和发展。　下转6版（上接第1版）这就涉及到立法与经济基础的关系。立法是“上层建筑”，它的产生和发展应该伴随着经济的发展而变化。经济基础一旦变化，上层建筑也会跟着变化。而上层建筑对经济发展又会起到反作用，当我们对经济发展的规律能够准确把握时，就可以发挥立法的引领和推动作用。
　　在全面深化改革的新时期，新情况、新问题不断冒出，立法工作者既要遵循立法的科学规律，又要敢于担当，在法制的轨道上进行改革，以与时俱进的科学态度积极回应新时期对立法的新需求。正如公报里所说，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”在这方面，上海地方立法进行了有益的探索，比如《中国（上海）自由贸易试验区条例》就被视为以立法引领和推动改革发展、实现改革决策与立法决策协调同步的一次成功实践探索。

　　将碎片化民声整合为有效民意

　　记者：“拓宽公民有序参与立法途径”被视为公报的一个看点，如何理解其内涵？
　　丁伟：这就要谈到“科学立法”和“民主立法”的关系。这两者不可割裂，而是相辅相成的。科学立法本身具有民主立法的内涵，立法不讲民主，肯定不是科学的。对人大来讲，无论是理论上，还是从权力来源角度，“民主立法”的要求更高，也更为重要。我们是代议制国家，人民代表大会制度就是要保障人民当家作主。怎么来代表人民行使国家权力，就是通过立法来反映民意，要广泛地听取民意、集中民意，这就需要拓宽公民有序参与立法的途径。就如法学家所言，真正的法律不是写在纸上、刻在石头上的，而是人民意志的体现。
　　立法者不能关在象牙塔里，而应开门立法、兼听才明，要多方面听取意见，这样立法才会接地气。过去，很多法律的制定过程是封闭的。比如，由行政部门起草法律草案，更多照顾相关部门意愿，而忽视了社会公众的合理诉求。“部门立法”、“关门立法”被广为诟病正缘于此。随着社会主义民主政治的稳步推进，人民群众对于立法的期盼以及参与立法的热情不断高涨，呼吁以立法的方式解决利益关系比较复杂、协调难度比较大的社会矛盾。拓宽公民有序参与立法途径，就是要把作为利益相关人的社会公众的声音，更多地纳入立法进程。
　　在社会主体利益日益多元化的今天，立法者应当牢固树立“民意为本”的理念，积极探索公平的、开放的、多向度的社会利益表达渠道，为不同群体提供公平的利益表达的制度性平台，并且善于在不同利益群体的博弈中作出冷静、理性、睿智的立法决策，将碎片化民声整合为“有效民意”。