依法治国首先要坚持依宪治国

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党的十八届四中全会首次把“依法治国”作为主题，明确全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。”

“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政。”

“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”

……

十八届四中全会公报系列表述，正在把全面贯彻实施宪法提高到一个新的水平，为全面推进依宪治国、依宪执政，进而全面落实依法治国基本方略厘定了清晰的“路线图”。

党内重要文件首提“依宪治国”

党的十八届四中全会闭幕了，一张依法治国的新的“路线图”也由此展开。

“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这是新中国成立以来，中国共产党第一次在重要文件里明确提出“依宪治国”和“依宪执政”的概念。

著名法学家郭道晖对此格外看重。他和李步云、江平一起被学界尊称为中国“法治三老”，他说：“这是公报里一个重要的亮点，也是习近平总书记在几次会议上提到的。”

的确，当选中共中央总书记刚刚20天，习近平就在纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。今年9月他在全国人民代表大会成立60周年大会讲话中再次强调这一理念。

关注有关信息，多位专家认为，这次四中全会公报给出了一个明确的信号，只有推进依宪治国和依宪执政，才能将形式上的法治逐步上升为实质上的法治。

上海交通大学凯原法学院院长季卫东解读认为，对于党来说，依宪治国是一个要不要把统治建立在共识的基础上的问题，要不要履行对人民的承诺的问题，要不要使得整个法律体系不会发生矛盾、一以贯之的问题，更重要的是要不要保障人的基本权利。

而中国社科院国际法所副研究员刘小妹则认为，党的领导、人民当家作主、依法治国可以通过依宪治国形成一个平台，三者在宪法之下达成统一。

另有专家解读认为，法律的生命在于它的实行，宪法也不例外，没有宪法的全面有效实施，依法治国的目标就不可能真正实现。而宪法实施情况如何，完全可以视作依法治国情况的“标尺”。

坚持依宪治国，在具体实践中还面临着挑战和问题。中国人民大学法学院教授韩大元在接受新华社采访时表示，公务员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，在关系国家核心价值观与利益问题上，缺乏宪法自信，导致社会价值观的混乱，宪法权威受损害，社会上不按照宪法办事的现象时有发生。

中国法学会宪法学研究会副会长莫纪宏则认为，依宪治国主要讲的是依法治国的具体策略和方法，依法治国是在党的领导下，人民当家作主，依照法律治理国家，前提是党的领导，重点在要依据宪法治理国家。

莫纪宏说，公报提出每一项立法都符合宪法精神，立法要是不依据宪法，宪法就等于被架空了。所以四中全会公报特别强调了宪法对立法工作的指导作用。依宪治国要抓好几项工作：宪法实施、宪法解释和依宪立法。

健全宪法监督制度，违宪审查呼之欲出

党的十八届四中全会公报提出：“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。

这是“宪法监督制度”载入1982年宪法之后，首次写入中共中央全会的重要文件。

“对违宪行为的一次及时追究，要胜过一千次对宪法条文和价值的宣讲。”专家介绍，“宪法监督制度”入宪32年间，国内还没有对某部法律、规范性文件或其中某个条款进行合宪性审查。

如此背景下，公报中完善这一制度的新提法格外引人关注。其中，围绕“为什么要实施宪法监督？谁来监督？怎样监督？”有关专家做出了解读。

“没有监督制度，宪法就是没有牙齿的宪法。”中国社会科学院荣誉学部委员李步云认为，“树立宪法法律的权威性，必须建立宪法监督制度。”

郭道晖则介绍，一些只照顾本部门本地区狭隘利益，却侵犯了整体的、公民的利益的法规和红头文件，以及一些行政法规在制定的程序上越权及违反立法程序的现象，实质上是违宪的。

国家最高领导层已经注意到违宪的情况在全国不同程度存在。在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，谈及宪法实施中存在的不足和问题时，习近平总书记指出，“主要表现在保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”。

当前，世界上的违宪审查制度有两种，一种是普通法院违宪审查制，另一种是专门机关违宪审查制，专门机关的名称多为宪法法院或宪法委员会。

《中华人民共和国宪法》第六十二条和第六十七条明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会职权之一，就是“监督宪法的实施”。

完善这一制度，法学界人士比较集中的意见是在全国人大成立专门宪法监督机构。

有专家指出，一个宪法学基本常识是：宪法监督、违宪审查主体对宪法争议的裁决，必须对本国一切公权力机关有法律约束力，否则有关裁决就不是真正的宪法性裁决。

一个具有代表性的思路是，可在全国人大现有九个专门委员会的基础上，再设置一个宪法监督委员会，由全国人大常务委员会的委员和最有水平的法学家组成，针对违宪审查提出意见，并报告给全国人大常委会，最后由人大常委会讨论决定。

“抽象地进行违宪审查，意义不是很大，因为公然违反宪法的明文规定不太会出现。”季卫东则认为，法制统一，人权保障，应当是违宪审查最重要的两个功能。

健全宪法解释程序机制，让宪法“活”起来

值得关注的是，本次以依法治国为主题的中央全会，提出要“健全宪法解释程序机制”。

中国政法大学副校长马怀德解读认为：“这是一个全新的提法，对宪法的解释程序提出了具体要求，实际上是要让宪法‘活’起来。”

“宪法很多条文都是原则性规定，具体实施中需要解释。”莫纪宏表示，没有宪法解释，宪法实施就会落空。

武汉大学教授秦前红则认为，改革进入深水期，经常会出现立法之间“打架”、立法和司法解释的“打架”，为了法制的统一，一定要有一个统一解释，不能谁都有宪法解释权，谁都是宪法裁判官。

“1982年宪法修改多次，在一定程度上适应了国家和社会发展。但并不是所有问题都必须通过宪法修改才解决，建立宪法解释机制则是一种途径。”浙江大学教授钱弘道表示。

宪法解释被法学界认为是当前法治建设的短板。我国宪法第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使的第一项职权，就是“解释宪法”，然而多年来全国人大常委会一直没有行使这一权力。

制定《宪法解释程序法》近年成为法学界的一个重要呼声，也有专家致力于在现有法律的基础上，寻求“健全宪法解释程序机制”的思路。

围绕宪法解释的主体，司法部研究室原主任王公义认为：“我们现在有一个问题，就是用大量的司法解释来代替法律解释，有时甚至代替了宪法解释，这是不符合法律规定的。”

另有法学家指出，现行宪法和人民代表大会制度下绝对不可能实行普通法院（包括最高人民法院）解释宪法。

注重激活已经具备的制度或者机制，专家建议可以将《立法法》第90条规定的机制与宪法解释有效衔接。

《立法法》第90条规定了五大机关可以对法规提出合宪性审查的要求。这五大机关包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。

该条款还规定公民也可以向全国人大常委会提出合宪性审查的建议：“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

清华大学宪法学教授林来梵认为，可以由公民借助个案来激活“宪法解释程序机制”，因为这一机制与公民利益密切相关，存在激活宪法解释的足够动力。

（新闻纵深稿件 记者董立龙综合新华社、人民日报、光明日报等媒体报道）

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